Institucionalidade e Operacionalidade do Regime Fiscal no Brasil

Com a promulgação da Constituição Federal (CF) de 1988, o Estado brasileiro passou a assumir institucionalmente grandes responsabilidades sociais, colocando o arranjo do orçamento público em uma posição estratégica importante. A reforma da organização orçamentária prevista na CF buscou dar maior transparência e maior independência entre os poderes da União, devolvendo ao Legislativo a capacidade de modificar as propostas do Executivo caso fossem observadas divergências quanto aos objetivos e à capacidade de se manter o equilíbrio fiscal. Ademais, a CF passou a prever um ciclo de planejamento do orçamento com o intuito de explicitar ao público suas estratégias para o desenvolvimento do país, especificando os critérios adotados para se estimar as receitas e as prioridades de gastos. O decurso dessa organização passa pela elaboração do Plano Plurianual (PPA), da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e da Lei Orçamentária Anual (LOA).

O Plano Plurianual (PPA) foi regulamentado em 1998 com o compromisso de planejar, em médio prazo, os gastos do governo. Com a vigência de quatro anos, do segundo ano de um mandato presidencial até o primeiro ano do mandato seguinte, o PPA se torna a diretriz mais ampla para o planejamento do orçamento, que pretende minimizar ciclos políticos e sustentar projetos de mais longo prazo. A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) estabelece os projetos prioritários do orçamento que devem ser executados no ano posterior. Além disso, após a implementação da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), a LDO englobou a incumbência de fixar as metas fiscais e os limites para expansão de gastos do governo. A Lei Orçamentária Anual (LOA) é a lei que resulta da apreciação da LDO. Através da LOA, aponta-se as formas de financiamento dos gastos do governo, estima-se as receitas e fixam-se as despesas para o ano posterior. Assim, o governo clarifica o seu planejamento orçamentário, conjecturando a evolução de suas receitas para fixar seus gastos. O quadro esquemático

abaixo apresenta de forma simples o ciclo orçamentário do PPA77 de 2012-2015, com

vigência do segundo ano do primeiro mandato de Dilma até o final do primeiro ano de

77

Conforme a Cartilha do Orçamento elaborada pela Consultoria de Orçamento e Fiscalização Financeira (CONOF) da Câmara dos Deputados: “O projeto de PPA é encaminhado pelo Executivo ao Congresso até 31 de agosto do primeiro ano de cada governo, mas ele só começa a valer no ano seguinte”. Acesso online em Agosto de 2016: < http://www2.camara.leg.br/atividade-

seu segundo mandato. Ao longo de cada ano são estabelecidas a LDO e a LOA78 que regulamentam os gastos do governo para o ano seguinte.

Cabe enfatizar que esse formato de planejamento deve ser cumprido em todas as esferas de governo (federal, estadual e municipal). Conforme o artigo 166 da Constituição Federal de 1988, a Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização (CMO), formada por senadores e deputados, é o órgão legislativo do Congresso que avalia programas nacionais, regionais e setoriais e fiscaliza as ações orçamentárias do poder executivo. A CMO aprecia os projetos de lei referentes à PPA, à LDO e à LOA, além de créditos adicionais e leis de contingenciamento.

Quadro 1: Quadro esquemático do planejamento orçamentário, PPA (2012-2015)

Fonte: Elaborado pelo autor.

A execução orçamentária é realizada em três etapas: o empenho, a liquidação e o pagamento. O empenho da despesa implica em reservar um crédito ao credor por intermédio de um contrato ou uma nota de empenho. O poder público, após constatar o cumprimento das obrigações legais do credor, poderá encaminhar a liquidação do contrato. Na segunda fase da despesa, então, se verifica o desempenho do serviço prestado (se está de acordo com as especificações contratuais da nota de empenho) e se atesta o seu recebimento (por nota fiscal ou recibo), gerando um direito líquido ao credor para o pagamento de contraprestação. Na terceira etapa a administração pública quita suas obrigações com o credor através da emissão de ordem bancária de pagamento

e recolhimento de encargos retidos (DARF, GPS, DAR, GFIP)79.

Orair (2011) distingue duas formas de se analisar a contabilidade pública: o enfoque orçamentário e o enfoque patrimonial. O enfoque orçamentário contabiliza as despesas e as receitas do governo de acordo com as especificações da LOA, destacando- se as despesas empenhadas e seus respectivos créditos vigentes no orçamento, as

78 _{O prazo legal para a votação da LDO no Congresso Nacional é 30 de junho, enquanto a LOA deve ser} votada até 15 de dezembro de cada ano.

79 _{Informações disponíveis no site do Tesouro Nacional do Brasil em agosto de 2016.}

LDO (2013) LOA (2013) LDO (2014) LOA (2014) LDO (2015) LOA (2015) LDO(2016) LOA (2016)

2015 2016

PPA (2012-2015)

...PPA (2009-2011) PPA (2016-2019)...

1º Mandato de Dilma 2º Mandato de Dilma...

despesas realizadas e as dotações disponíveis. A despesa orçamentária é, então, “o fluxo que deriva da utilização de crédito consignado no orçamento da entidade, podendo ou não diminuir a situação fiscal patrimonial” (ORAIR, 2011, p.11).

Já o enfoque patrimonial se assenta em uma análise mais ampla das transações, privilegiando a observação de mudanças patrimoniais entre os entes envolvidos. Com isso, as despesas implicariam em reduções no patrimônio líquido. Essa análise se torna especialmente relevante quando se aprecia os investimentos públicos, já que sob esse enfoque devem ser contabilizados como aquisição de ativos não financeiros (não

modificando o patrimônio líquido) e não apenas despesas orçamentárias80. Segundo

Orair (2011), essa análise busca modernizar as normas e as práticas contábeis de acordo com modelos internacionais, padronizando critérios para determinação de receitas e despesas, além da melhor apreciação patrimonial (ativos e passivos) do governo. Nesse sentido, o enfoque patrimonial vale-se da integração da análise de fluxos e de estoques. Percebe-se, contudo, que o enfoque orçamentário ainda prevalece nas análises contábeis do governo brasileiro e que, crescentemente, distorções entre recursos empenhados e executados são constatadas.

Sob o enfoque orçamentário, no final do ano (no encerramento do exercício contábil) normalmente haverão despesas empenhadas que não foram pagas, sendo incorporadas na conta “restos a pagar” para serem quitadas nos exercícios seguintes. Se essas despesas se encontram no primeiro estágio da execução orçamentária (empenho), são classificadas como “restos a pagar não processados” (RAPsNP). Caso já estiverem sido empenhadas e liquidadas, essas despesas são categorizadas como “restos a pagar processados” - de serviços já prestados que estariam esperando apenas a realização da

terceira etapa da execução orçamentária.81

Orair (2011) assevera que o empenho, em si, não assegura a realização do pagamento ou da prestação do serviço, ou seja, a inclusão de despesas em RAPsNP se torna um artifício meramente contábil, já que não representa o momento econômico de variações patrimoniais. Na prática, esse procedimento acaba considerando os RAPsNP como despesas liquidadas, o que distancia as apreciações sob o enfoque orçamentário

80

Sob a ótica orçamentária, os investimentos são considerados despesas orçamentárias, já que implicam em saídas de caixa autorizadas na LOA e vinculadas a créditos orçamentários (receitas) (ORAIR, 2011). 81 _{O reconhecimento de “despesas de exercícios anteriores” (após o encerramento do exercício financeiro)} não se enquadra em restos a pagar, pois são empenhadas no ano corrente, mesmo que o fato gerador tenha ocorrido em períodos passados.

daquelas realizadas sob o enfoque patrimonial. Essas distorções se tornam ainda mais relevantes se as inscrições em RAPsNP não forem liquidadas no exercício orçamentário seguinte (elas podem ser canceladas ou postergadas). De acordo com Orair (2011), grande parte do estoque da conta restos a pagar se refere a gastos com investimento que são empenhados na esperança (ou promessa) de serem executados futuramente, mas podem nunca sair da etapa de planejamento.

Ao longo do exercício financeiro é possível, também, que haja a necessidade de efetuação de gastos públicos não planejados, ou seja, não previstos pela LOA. Nessas situações o poder executivo expede a necessidade de “créditos adicionais” através de uma Medida Provisória (MP). Os créditos adicionais podem ser classificados como “suplementares” (para reforçar o orçamento existente), “especiais” (alocados para despesas que não haviam orçamento específico) e “extraordinários” (para responder a necessidades urgentes e imprevisíveis).

Por outro lado, os “contingenciamentos” implicam na execução de MP's para reduzir gastos que estavam planejados na LOA. Esse fato pode ocorrer por frustrações de receitas ou elevação de gastos devido a erros na estimação na fixação do orçamento

na LOA82. O contingenciamento pode ser uma limitação de empenho ou de pagamento,

dependendo da fase em que ocorrer: a diferença entre a dotação autorizada e o limite disponível para empenho será o contingenciamento que ocorrerá na primeira fase da execução orçamentária; já a “diferença entre o montante das autorizações legais para que se efetuem pagamentos (na forma de dotações autorizadas pela LOA ou por créditos adicionais, inclusive quando as despesas correspondentes estiverem inscritas em restos a pagar) e o limite de pagamento” serão os contingenciamentos que ocorrem na última fase da execução orçamentária (SENADO FEDERAL, Nota Técnica Nº127/2013, p.2).

Conforme o artigo 9º da LRF83:

Se verificado, ao final de um bimestre, que a realização da receita poderá não comportar o cumprimento das metas de resultado primário ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, os Poderes e o Ministério Público promoverão, por ato próprio e nos montantes necessários, nos trinta dias subsequentes, limitação de empenho e movimentação financeira, segundo os critérios fixados pela lei de

82 _{MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO, ORÇAMENTO E GESTÃO - SECRETARIA DE} ORÇAMENTO FEDERAL, Manual Técnico de Orçamento, 2016.

83

Lei de Responsabilidade Fiscal, disponível no site do governo federal em:

diretrizes orçamentárias.

O capítulo 2º do artigo 9º da LRF afirma que “não serão objeto de limitação as despesas que constituam obrigações constitucionais e legais do ente, inclusive aquelas destinadas ao pagamento do serviço da dívida, e as ressalvadas pela lei de diretrizes orçamentárias”. O capítulo 4º do referido artigo infere que o poder executivo deve demonstrar e avaliar o cumprimento das metas fiscais de cada quadrimestre em audiência pública na CMO ou nas instituições equivalentes para as esferas estaduais e municipais.

Conforme Tavares et al (2008), o estabelecimento de uma lei que obriga o governo anunciar e cumprir uma meta anual de superávit primário modificou a forma como se elabora e se executa o orçamento público, em que os contingenciamentos passaram a ganhar importância como medidas de ajuste. O contingenciamento de gastos possui como principal objetivo assegurar o cumprimento das metas de superávit primário estabelecidas na LDO, sendo expedido por um Decreto de Contingenciamento que limita a utilização de recursos que estavam previamente autorizados pela LOA. Em consonância com o artigo 9º da LRF, as despesas contingenciáveis se referem aos gastos discricionários ou não legalmente obrigatórios (investimentos e custeio). Quando o uso desse mecanismo se tornou corriqueiro, os gestores do orçamento público passaram a lidar com grandes incertezas quanto aos recursos disponíveis para realização de investimentos, tornando-se um obstáculo para a execução de programas que visam o desenvolvimento econômico no longo prazo. Ademais, esse fato cria incertezas também ao setor privado que busca coordenar projetos com as diretrizes orçamentárias do governo. Nas palavras de Rezende (2009, p.7):

A despeito de o contingenciamento ser uma medida necessária para sustentar o ajuste fiscal, o uso renovado desse expediente e o volume que ele tem alcançado criam grandes dificuldades para a gestão pública. Com ele perde-se duas das principais virtudes do orçamento: ser instrumento de um planejamento governamental inserido em uma visão estratégica dos objetivos perseguidos pelas políticas públicas; e fornecer orientação para decisões privadas que deveriam operar em sintonia com o governo para potencializar o aproveitamento das oportunidades de desenvolvimento do país.

(…) Dentre os vícios decorrentes do uso do contingenciamento, destaca-se o encurtamento do horizonte sob o qual atuam as organizações públicas encarregadas da gestão das políticas e programas governamentais. Em face dele, os gestores encarregados dessas políticas convivem com grandes incertezas com respeito à real dimensão dos recursos com que irão contar para desempenhar suas responsabilidades, e também quanto ao momento em que tais recursos estarão disponíveis.

Essas incertezas afetam particularmente os investimentos, pois estes dependem do cumprimento de exigências legais que levam tempo para

serem concluídas e que acabam por inviabilizar sua concretização quando o cronograma de liberação das respectivas verbas orçamentárias concentra essas liberações nos últimos meses do exercício fiscal (REZENDE, 2009, p.7).

Outro fator destacado por Rezende (2009) é a crescente rigidez do orçamento do governo que induz os ajustes fiscais pelos cortes de investimentos. Conforme o autor, esse fato ocorre por um “efeito cremalheira”, que decorre, por um lado, das necessidades de se elevar as receitas para cumprir as metas fiscais e, por outro, por esse aumento ocorrer via contribuições sociais que são vinculadas constitucionalmente ao financiamento da seguridade social. Embora o governo tenha conseguido desvincular 20% desses recursos para serem utilizados livremente, 80% de cada aumento das contribuições sociais já teriam um destino definido, impelindo a um crescente enrijecimento do orçamento. Outrossim, a necessidade de ajustar os gastos para cumprir as metas fiscais provoca, nas palavras de Rezende (2009), um “efeito boomerang”. Os contingenciamentos, os controles às liberações de recursos e as transferências de pagamentos para os exercícios financeiros seguintes colaboram para a ineficiência da gestão pública e dificultam a realização de maiores ajustes via corte de gastos, demandando novos aumentos de receitas que reforçam o “efeito cremalheira”.

Os créditos adicionais e os contingenciamentos serviriam ao governo como um sistema de ajuste à realidade fiscal corrente. Percebe-se que esses sistemas apresentam um caráter curto-prazista, em que o cumprimento de metas temporárias (anuais) se torna o objetivo último do governo. Dentro das amarras dessa institucionalidade o governo criou outras alternativas para manter gastos e incentivos fiscais, como o empenho de despesas no final do exercício contábil para serem pagas no exercício seguinte (utilização crescente da conta “restos a pagar”), a antecipação de receitas e o atraso de repasse de verbas para instituições financeiras públicas. Conforme já mencionado, os mecanismos que buscam flexibilizar o regime fiscal por essas vias reduzem a transparência da política econômica, podendo prejudicar a credibilidade do governo.

Para além das questões institucionais que contribuem para a ineficiência da gestão orçamentária, deve-se compreender o impacto que os cortes de investimentos públicos ocasionam no desenvolvimento econômico e, principalmente, as implicações de se realizar esses contingenciamentos em momentos de queda das receitas do governo – que estão correlacionadas com a queda da produção e da renda nacional. É possível constatar que os investimentos públicos possuem um multiplicador elevado, ou seja,

impactam de forma positiva a renda e o crescimento econômico (REIS, 2008; MOURA, 2015; PIRES, 2009). Conforme desprendido no segundo capítulo, existem pelo menos dois aspectos importantes para se considerar ao manter programas de investimentos públicos: a sua capacidade de direcionar estrategicamente o desenvolvimento econômico e a sua possibilidade de agir de forma anticíclica, sustentando o nível de investimento ao longo de crises econômicas e acelerando a recuperação da economia.

No caso brasileiro, assevera-se a grande participação do Estado como um propulsor do investimento industrial, que ficou caracterizado pela política de substituição de importações que vigorou de forma intensa entre as décadas de 1950 e 1980. Contudo, a partir da década de 1990 é notória a incapacidade do governo de impulsionar o desenvolvimento econômico. Em certa medida, esse fato se deu por uma espécie de “restrição autoimposta” (nos termos da MMT, exposto na seção 2.2) via as rígidas regras fiscais, que ainda acarretaram na institucionalização de um regime fiscal pró-cíclico. À medida que as expectativas de crescimento econômico malogram, a queda das receitas do governo impõe a redução de investimentos que tendem a agravar a crise econômica, resultando em uma espiral recessiva na qual novos cortes de investimentos serão necessários para contrapor novas quedas das receitas. Tendo isso em vista, a partir de 2006 o governo brasileiro buscou meios para flexibilizar o regime fiscal sem mudar, contudo, estruturalmente as regras e a organização do orçamento.

Pires (2009) afirma que as empresas estatais apresentam grande importância para o crescimento da formação de capital fixo. Nesse sentido, a retirada de grandes estatais do cálculo do superávit primário é um mecanismo importante para atenuar a queda do nível de investimento no Brasil. Esse fato foi observado em 2009 com a Petrobras e em 2010 com a Eletrobrás (através da Lei Nº12.377), abrindo margem para o governo manter investimentos em setores estratégicos (de energia) e reduzir o esforço fiscal para cumprir a meta de superávit primário. Nota-se, assim, o esforço para se criar mecanismos de flexibilização da política fiscal. Não obstante, conforme demonstrado na seção 3.1.3, esse fato acarretou forte desgaste ao governo pela pressão política pautada por uma visão econômica ortodoxa que ganhou grande poder de influência ao longo da década de 1990.

3.3. Desempenho do Regime de Metas Primárias e o seu Comportamento Frente