INSTRUMENTOS DE EXECUÇÃO

Na sequência da descrição dos sistemas de execução que permitem a emancipação da atuação dos agentes privados na concretização de operações urbanísticas e execução dos planos, dispõe a AP, atendendo à sua função de elaboradora e executora de planos e controladora de operações urbanísticas, de vários instrumentos executórios, regulados nos diplomas legais, que alargam a sua autoridade na tarefa de gestão urbanística.

Os diplomas legais que disciplinam o ordenamento do território e urbanismo dispõem de instrumentos executórios de que a administração pode fazer uso para concretizar qualquer estratégia de forma mais célere, impondo a dinâmica urbanística desejada. O RJIGT, publicado sob o decreto-lei n.º 380/99, viu os recursos ou instrumentos de execução aumentarem após a sua revisão, com a publicação do decreto-lei n.º 80/2015.

À semelhança da associação entre diplomas legais e tipologia de execução urbanística, é passível igualmente de se considerar que os instrumentos executórios admitidos pelo RJIGT, “integram a denominada execução sistemática, isto é, a execução dos planos, numa área delimitada por uma unidade de execução, por meio de um dos sistemas de execução previstos no RJIGT.” (Gonçalves, 2012:40). O mesmo autor, por outro lado, ao abordar o RJUE associado a uma execução assistemática, descreve os instrumentos executórios, que contribuem para a execução fora do limite da Unidade de Execução, sendo eles designadamente:

a) Instrumentos de execução de operações de reabilitação urbana;

b) Contratos de urbanização;

35 c) Atos de controlo prévio urbanístico, de concessão ou negação de licenças ou de

autorizações administrativas para a realização de operações urbanísticas pelos particulares.

Pais (2010:49), ao categorizar os instrumentos em função da atuação da administração, denomina os instrumentos regulados pelos RJUE, como instrumentos de controlo

“através dos quais a Administração controla a execução de operações de iniciativa privada (individuais ou conjuntas). Estes instrumentos destinam-se a garantir que as operações sucedem em conformidade com os programas, políticas, planos e outros regulamentos em vigor. Os principais instrumentos deste tipo são o licenciamento e a fiscalização de operações urbanísticas.”

No que concerne aos instrumentos prescritos no RJIGT, os quais Pais (2010:49) denomina de instrumentos autoritários, porque “permitem à Administração executar diretamente operações urbanísticas e/ou agilizar a sua realização contra a vontade dos proprietários”, no domínio da execução dos PTM identificam-se os seguintes:

 Reserva de solo

 Direito de Preferência

 Direito de Superfície

 Demolição de Edifícios

 Expropriação por Utilidade Pública

 Venda forçada

 Estruturação da propriedade

 Reparcelamento do solo urbano Reserva de solo

A reserva de solo é uma figura que permite às entidades públicas salvaguardar a sua estratégia territorial, condicionando a ação do proprietário sobre o seu prédio, uma vez que pretende num prazo máximo de cinco anos, promover “a execução de infraestruturas

36 urbanísticas, de equipamentos e de espaços verdes e outros espaços de utilização

coletiva”¹¹, valorizando territorialmente o local.

Direito de Preferência

Com o fundamento das suas finalidades na LBGPPSOTU, e sistematização no RJIGT, assume este instrumento que “os municípios têm o direito de exercer preferência nas transmissões de prédios, realizadas ao abrigo do direito privado e a título oneroso, no âmbito de execução de planos de pormenor ou de unidades de execução, designadamente para reabilitação, regeneração ou restruturação da propriedade”.¹²

É uma importante ferramenta tanto de execução permitindo o controlo à AP do processo de urbanização de qualquer plano, como se torna “vantajoso na medida em que obriga a que todas as transações imobiliárias sejam comunicadas à Administração, permitindo-lhe controlar a dinâmica imobiliária e conhecer os valores concretos que são praticados no mercado” (Prudêncio, 2014:30), citando Pais (2010). Acresce ainda o facto de ser um processo menos moroso e complexo que a expropriação, “por o seu exercício depender da vontade do proprietário, e não contra essa vontade, e ainda porque a contraprestação devida ao transmitente do imóvel consubstanciar um preço e não uma indemnização, embora, na hipótese de não ser aceite o preço convencionado, o valor a pagar seja fixado nos termos previstos para o processo de expropriação litigiosa.”

(Gonçalves, 2012:57).

Direito de Superfície

Com descrição na LBGPPSOTU, e regulação no RJIGT, consiste na tomada de posse por parte do município “sobre bens imóveis do seu domínio privado para a prossecução de finalidades de política pública do solo"¹³, excepto quando o superficiário realize operações urbanísticas que prossigam o interesse público. Caso contrário, o superficiário é ressarcido numa quantia pecuniária.

11 RJIGT, N. º1 do artigo 154.º

12 RJIGT, N.º 1 do artigo 155.º

13 RJIGT, N. º1 do artigo 156.º

37 Demolição de Edifícios

Na sua interpretação, representa exatamente aquilo que a palavra diz – a destruição de um imóvel. A demolição é realizada sempre que se verifique uma das condições, apuradas pelo município:

a) Quando for necessária para a execução de plano de urbanização ou plano de pormenor;

b) Quando for integrada em operação de reabilitação urbana, prevista no quadro de uma unidade de execução ou de plano intermunicipal ou de plano municipal;

c) Quando os edifícios careçam de condições de segurança ou de salubridade indispensáveis ao fim a que se destinam e a respetiva beneficiação ou reparação for técnica ou economicamente inviável;

d) Quando as características arquitetónicas dos edifícios ou a sua integração urbanística revelem falta de qualidade ou desadequação¹⁴

Expropriação por Utilidade Pública

Com as finalidades do processo descritas na LBGPPSOTU, e a regulamentação substancialmente sistematizada no código de expropriações (CE), confere essencialmente no RJIGT, à administração pública o poder de expropriar “os terrenos ou os edifícios que sejam necessários à execução dos programas e dos planos territoriais, bem como à realização de intervenções públicas e instalação de infraestruturas e de equipamentos de utilidade pública.”¹⁵

Podem ser expropriados “por causa de utilidade pública da execução do plano:

a) As faixas adjacentes contínuas, de acordo com o previsto nos planos territoriais, destinadas a edificações e suas dependências, nos casos de abertura, alargamento ou regularização de ruas, praças, jardins e outros espaços de utilização coletiva;

b) Os terrenos destinados a construção adjacentes a vias públicas de áreas urbanas, quando os proprietários, notificados para os aproveitarem em edificações, o não fizerem, sem motivo legítimo, no prazo de 18 meses a contar da notificação;

14 RJIGT, artigo 157.º

15 RJIGT, N.º 1 do artigo 159.º

38 c) Os prédios urbanos que devam ser reconstruídos ou remodelados, em razão das suas

pequenas dimensões, implantação fora do alinhamento, más condições de segurança e salubridade ou falta de qualidade estética, quando os proprietários não derem cumprimento, sem motivo legítimo, no prazo de 18 meses, à notificação que, para esse fim, lhes for feita, sem prejuízo do disposto quanto à restruturação da propriedade.”¹⁶

A subtração de direito de conteúdo sobre o particular, motivado pela utilidade pública conferido pela execução dos PTM, conforme acima, justifica a expropriação e obriga a AP a “ressarcir o expropriado, pagando-lhe, assim, o valor real do imóvel à data da declaração de utilidade pública.” (Prudêncio, 2014:31) citando Pais (2010). A incompatibilidade do CE com o RJIGT ao nível da classificação do solo pode dificultar a execução dos planos, uma vez que a indemnização via CE pode ser superior à conferida pelas compensações a que tem direito os proprietários através dos cálculos perequativos, deixando a AP refém dos proprietários na execução dos planos.

Venda Forçada

É mais um instrumento alternativo à expropriação, permitindo à administração fazer uso da venda de imóvel, caso não “cumpra uma obrigação a que tenha sido submetido, por exemplo reabilitar um edifício ou edificar no seu lote num prazo predeterminado, parcelar o seu terreno, entre outras possibilidades” (Pais, 2010:56). Pode a AP ou não, entrar no mercado para compra desse imóvel, retirando-lhe o ónus de pagamento de uma indemnização, implícita no processo expropriativo. Podem então ser sujeito a venda forçada:

a) Os bens imóveis necessários às operações de regeneração ou de reabilitação urbana, quando os respetivos proprietários não cumpram os ónus e deveres decorrentes de plano territorial;

b) Os edifícios em ruína ou sem condições de habitabilidade, bem como das parcelas de terrenos resultantes da sua demolição, nas situações previstas no regime jurídico da reabilitação urbana¹⁷

16 RJIGT, N.º 3, do artigo 159.º

17 RJIGT, N.º 1, do artigo 160.º

39 Contudo, quem adquirir o imóvel fica sujeito aos direitos e deveres constantes do plano

territorial municipal e sujeito à programação do mesmo. Caso o novo proprietário não cumpra com as disposições como o anterior, pode “haver lugar a expropriação ou à retoma do procedimento de venda forçada.”¹⁸

Estruturação da Propriedade

A estruturação das propriedades, é efetuada através de operações como: “o fracionamento, o emparcelamento e o reparcelamento”¹⁹, sendo de se notar, o maior enfoque no reparcelamento tão essencial na elaboração de um desenho urbano mais coerente, credível e organização mediante os objetivos territoriais, sobretudo, inscritos em Plano de Pormenor.

Estas operações concorrem para a concretização de determinados fins, identificados no n.º 3, do artigo 19.º, da LBGPPSOTU:

a) Reduzir ou eliminar os inconvenientes socioeconómicos da fragmentação e da dispersão da propriedade;

b) Viabilizar a reconfiguração de limites cadastrais de terrenos;

c) Contribuir para a execução de operações de reabilitação e regeneração;

d) Assegurar a implementação da política pública de solos prevista nos programas e planos territoriais;

e) Ajustar a dimensão e a configuração dos prédios à estrutura fundiária definida pelo programa ou plano territorial;

f) Distribuir equitativamente, entre os proprietários, os benefícios e encargos resultantes da entrada em vigor do plano territorial;

g) Localizar adequadamente as áreas necessárias à implantação de infraestruturas, equipamentos, espaços verdes ou outros espaços de utilização coletiva, designadamente as áreas de cedência obrigatória.

A estruturação da propriedade, efetuada através das operações já identificadas, pode ser realizada tanto por “imposição administrativa ou mediante proposta de acordo para

18 LBGPPSOTU, N.º 4, do artigo 35.º

19 RJIGT, N.º 1, do artigo 162.º

40 reestruturação da propriedade sobre as unidades prediais a reestruturar”²⁰, e optar pela

expropriação se os proprietários não subscreverem o acordo.

Reparcelamento do Solo Urbano

Operação de estruturação da propriedade e instrumento de execução do plano, consiste segundo o artigo 164.º do RJIGT, “no agrupamento de terrenos localizados em solo urbano e na sua posterior divisão, com adjudicação dos lotes resultantes aos primitivos proprietários ou a outros interessados”. Gonçalves (2012:60), aborda esta operação como o “reordenamento de terrenos, edificados ou não, em regra no âmbito territorial de aplicação de um plano, de modo a constituir lotes de terreno que, pela sua localização, forma e extensão, se adaptem aos fins de edificação ou a outro tipo previsto no plano”

(como citado por Alves Correia, 1997).

Esta operação pode ser da iniciativa dos particulares, da administração ou efetuada em cooperação, mas sempre visando aqueles que são os objetivos específicos definidos no n.º 2 do artigo 164.º:

 Ajustar às disposições do plano intermunicipal ou do plano municipal, a configuração e o aproveitamento dos terrenos para construção;

 Distribuir equitativamente os benefícios e encargos resultantes do plano;

 Localizar as áreas a ceder obrigatoriamente pelos proprietários destinadas à implantação de infraestruturas, de espaços verdes e de equipamentos públicos.

Alves Correia (2010:110), citado por Rasteiro (2011:36), compreende ainda esta operação como tendo duas perspetivas ou modalidades “o reparcelamento de urbanização, cuja finalidade é transformar superfícies ainda não construídas em zonas aptas para a edificação; e o reparcelamento de remodelação ou de reestruturação cujo objetivo é preparar uma área construída para uma mudança de utilização determinada no plano".

O reparcelamento, e todo o seu procedimento descrito no RJIGT, ocorre no interior de perímetros urbanos, e associados sempre a um PTM; contudo, o RJUE compreende o reparcelamento no âmbito de uma operação de loteamento com a celebração de

20 RJIGT, N.º 5, do artigo 162.º

41 contratos urbanização ou de desenvolvimento urbano nos “termos dos quais se define os

direitos e encargos de cada um na operação e a distribuição dos lotes resultantes da mesma, o que significa que os proprietários acertam entre si os termos em que a referida transformação fundiária operará os seus efeitos em relação a cada um deles.” (Oliveira, 2011:12).

À exceção do instrumento de reparcelamento do solo urbano, considerado por Pais (2010:49), um instrumento “de concertação através dos quais a Administração dinamiza parcerias entre privados ou assume uma parceria público-privada”, todos os outros deverão ser aplicados, quando a administração sente que se encontra privada de proceder à execução do plano porque os proprietários não apresentam interesse, vontade e não vêem vantagens em concretizar as diversas operações urbanísticas, nas suas parcelas, tendo em conta as disposições regulamentares e o desenho ou zonamento do plano. Neste sentido, é relevante que o envolvimento de todos os agentes modeladores do território aconteça desde a elaboração do plano, para que o processo de urbanização ocorra dentro das expetativas dos agentes privados.