5 A INGERÊNCIA DA LAVAGEM DE DINHEIRO NO ESQUEMA
5.4 INSTRUMENTOS DE PERSECUÇÃO E COMBATE CRIMINAL
A visualização de mecanismos de persecução e combate ao crime de lavagem de dinheiro sempre foi, como ainda é e será, um grande desafio às autoridades competentes nacionais e internacionais.
Isto porque o crime de lavagem cada vez mais se aprimora em sua estrutura, quer pela complexa rede que integra seus membros, com minuciosas divisões de tarefas e posições hierárquicas internas, quer pela modernização tecnológica e armamentista do mundo globalizado, apondo-se, com isso, dificuldades à sua prevenção e repressão.
Aliás, coaduna-se tal desafio com um dos objetivos da Organização das Nações Unidas (ONU), ao tratar dos “Objetivos do Desenvolvimento Sustentável”, precisamente o Objetivo nº 16 o qual busca “promover sociedades pacíficas e inclusivas para o desenvolvimento sustentável,
122 QUIRK, PETER J. Lavagem de dinheiro: sujando a macroeconomia. Disponível em: <
http://bibliotecadigital.fgv.br/ojs/index.php/fdesenvolvimento/article/viewFile/63093/61181 > Acesso em: 15 dez. 2018. Cf. QUIRK, PETER J. Macroeconomic implications of money
proporcionar o acesso à justiça para todos e construir instituições eficazes, responsáveis e inclusivas em todos os níveis”, tendo como alguns de seus subtópicos o de “até 2030, reduzir significativamente os fluxos financeiros e de armas ilegais, reforçar a recuperação e devolução de recursos roubados e combater todas as formas de crime organizado” e “desenvolver instituições eficazes, responsáveis e transparentes em todos os níveis”.123
Com a subscrição pelo Brasil da Convenção de Viena de 1988, o país assumiu verdadeiro compromisso no combate à criminalidade de lavagem de dinheiro, inspirando a aprovação da respectiva lei tipificadora do crime (antiga Lei nº 9.613 de 3 de março de 1988, atualizada pela Lei nº 12.683, de 10 de julho de 2012).
Além disso, foram instituídas medidas que proporcionam maior responsabilidade a intermediários econômicos e financeiros, inclusive criando, no âmbito do Ministério da Fazenda, o Conselho de Controle de Atividades Financeiras (COAF).
Sobre o COAF, tem-se que sua principal atividade é propiciar a união de esforços de vários órgãos do governo brasileiro responsáveis pela congregação de políticas nacionais volvidas para a persecução e combate à lavagem de dinheiro, na busca de evitar que esferas da economia sejam instrumentos para esta prática criminosa.124
Por meio do Decreto n° 2.799, de 8 de outubro de 1998 e da Portaria do Ministro de Estado da Fazenda n° 330, de 18 de dezembro de 1998, foi aprovado o Estatuto e o Regimento Interno do COAF, em cuja composição há o Presidente do Conselho que é nomeado pelo Presidente da República, mediante indicação do Ministro de Estado da Fazenda; o Plenário, composto pelo Presidente e por servidores públicos, nomeados pelo Ministro de Estado da Fazenda, escolhidos no quadro de pessoal do Banco Central do Brasil, da Comissão de Valores Mobiliários, da Superintendência de Seguros Privados, da Procuradoria Geral da Fazenda Nacional, da Secretaria da Receita Federal da Subsecretaria de Inteligência do Poder Executivo, do Departamento de Polícia Federal do Ministério das Relações Exteriores; a Secretaria-Executiva,
123 Disponível em: <https://nacoesunidas.org/pos2015/ods16/>. Acesso em: 15 ago. 2018. 124 Sobre as finalidades legais do COAF, vide artigo 14, da Lei nº 9.613 de 3 de março de 1988.
que é dirigida por um Secretário Executivo, nomeado pelo Ministro de Estado da Fazenda.
Outrossim, além do COAF, há outras autoridades administrativas competentes para disciplinar, regular e aplicar penalidades neste âmbito, como o Banco Central do Brasil (BACEN)125, a Comissão de Valores Mobiliários
(CVM)126, a Secretaria de Previdência Complementar (SPC)127 e a
Superintendência de Seguros Privados (SUSEP).128
Ainda no Brasil, agora em se tratando de polícia judiciária, tendo em vista que em grande parte o crime de lavagem de dinheiro é investigado pela Polícia Federal, por conseguinte é processado e julgado perante Justiça Federal, em observância ao disposto no artigo 2º, III, “a” e “b”, da Lei 9.613/98, em conjunto com o artigo 144, § 1º, I e IV, da Constituição Federal.
Particularmente nesta seara policial, até o ano de 2003 a investigação de crimes contra o sistema financeiro nacional e de lavagem de dinheiro de grande repercussão era de atribuição da Coordenação-Geral de Combate ao Crime Organizado e Inquéritos Especiais (CGCOIE/DPJ/DPF) e das suas projeções nos Estados, ou seja, as Delegacias de Combate ao Crime Organizado e Inquéritos Especiais (DELECOIEs).
Com a reestruturação ocorrida em julho de 2003 no Departamento de Polícia Federal (DPF), foi extinta a CGCOIE e criada a Diretoria de Combate ao
125 Carta-Circular n° 2826, de 4/12/1998: divulga relação de operações e situações que podem
configurar indício de ocorrência dos crimes prevenir na Lei n° 9.613/98, e estabelece procedimentos para sua comunicação ao Banco Central do Brasil. Circular N° 2852, de 3/12/1999: dispõe sobre os procedimentos a serem adotados na prevenção e combate às atividades relacionadas com os crimes previstos na Lei n° 9.613/98.
126 Instrução CVM nº 301, de 16/4/1999: dispõe sobre a identificação, o cadastro, o registro, as
operações, a comunicação, os limites e a responsabilidade administrativa de que tratam os incisos I e II do art. 10, I e II do art. 11, e os arts. 12 e 13, da Lei nº 9.613/98, referente aos crimes de "lavagem" ou ocultação de bens, direitos e valores.
127 Instrução Normativa SPC nº 22, de 19/7/1999: estabelece orientações e procedimentos a
serem adotados pelas Entidades Fechadas de Previdência Privada - EFPP, em decorrência da Lei nº 9.613/98; Ofício Circular nº 27 - SPC/GAB, de 18/8/1999: orientações complementares referentes à Instrução Normativa nº 22, de 19/07/99, que estabelece procedimentos a serem adotados pelas Entidades Fechadas de Previdência Privada (EFPP), em decorrência da Lei n 9.613/98, que dispõe sobre os crimes de lavagem de dinheiro.
128 Resolução CNSP n° 97, de 30/9/2002: regula o processo administrativo e estabelece
critérios de julgamento para aplicação de sanção às sociedades seguradoras, de capitalização, às entidades abertas de previdência complementar e às corretoras de seguros, por descumprimento ao disposto nos artigos 10 e 11, da Lei n° 9.613/98; Circular Susep n° 200, de 9/9/2002: dispõe sobre a identificação de clientes e manutenção de registros, a relação de operações e transações que denotem indícios de cometimento dos crimes previstos na Lei n° 9.613/98, ou que com eles possam relacionar-se, a comunicação das operações financeiras e a responsabilidade administrativa de que trata aquela Lei.
Crime Organizado (DCOR/DPF), tendo em sua estrutura a Divisão de Repressão a Crimes Financeiros e à lavagem de dinheiro (DFIN/DCOR/DPF).129
Já a nível hemisférico, visando o combate ao narcotráfico, a Organização dos Estados Americanos (OEA) fez nascer a Comissão Interamericana para o Controle do Abuso de Drogas (CICAD), órgão do qual o Brasil participa ativamente, trabalhando no sentido de implementar objetivos de alcance hemisférico que viabilizem a consecução de estratégias programáticas fortalecedoras dos esforços nacionais no combate às práticas criminosas ligadas ao tráfico de drogas, incluindo-se as quais a lavagem de dinheiro.
Por sua vez, como principal instrumento recomendatório para o continente americano, sendo elaborado pela CICAD e aprovado pela Assembleia Geral da OEA em no ano de 1992, tem-se o “Regulamento Modelo sobre Delitos de Lavagem Relacionados com o Tráfico Ilícito de Drogas e Outros Delitos Graves” como um meio de harmonizar as legislações nacionais referentes ao combate à lavagem de dinheiro, onde este Regulamento aborda a repressão e a prevenção do crime de lavagem sugerindo a criação de um órgão central para combatê-lo em cada país.
Por se turno, a Organização das Nações Unidas (ONU), cria uma Agência/Programa das Nações Unidas para Controle Internacional de Drogas (UNDCP), tendo por objetivo articular o controle internacional de drogas e crimes correlatos (dentre os quais a lavagem de dinheiro), monitorando as tendências de produção, consumo e tráfico ilícito.
129 Imperioso salientar que é o Ministério da Justiça o responsável por “planejar e executar
políticas públicas que propiciem o combate à lavagem de dinheiro e à corrupção no Brasil.Dentre as ações executadas, destacam-se a coordenação do processo de recuperação de ativos enviados para o exterior por intermédio da Cooperação Jurídica Internacional; a gestão da Estratégia Nacional de Combate à Corrupção e à Lavagem de Dinheiro (ENCCLA); a coordenação da Rede de Laboratórios de Tecnologia contra a Lavagem de Dinheiro (LAB-LD); e o Programa Nacional de Capacitação e Treinamento para o Combate à Corrupção e à Lavagem de Dinheiro (PNLD).O Departamento de Recuperação de Ativos e Cooperação Jurídica Internacional da Secretaria Nacional de Justiça e Cidadania (DRCI/SNJ) tem por competência, estabelecida pelo Decreto nº 9.360, de 07 de maio de 2018, articular, integrar e propor ações entre os órgãos dos Poderes Executivo e Judiciário e o Ministério Público para o enfrentamento da corrupção, da lavagem de dinheiro e do crime organizado transnacional, inclusive no âmbito da ENCCLA; além de coordenar a Rede Nacional de Laboratórios de Tecnologia Contra Lavagem de Dinheiro (Rede-LAB)”, Disponível em: <http://www.justica.gov.br/sua-protecao/lavagem-de-dinheiro> Acesso em: 26 ago. 2018.
Já com década de cooperação no Brasil, o UNDCP planeja e coordena as atividades das Nações Unidas no na seara do controle de drogas, abarcando o combate ao crime organizado, à lavagem de dinheiro e à produção ilegal de drogas, propiciando, assim, a observação e cumprimento dos tratados internacionais sobre o tema, incentivando o fortalecimento institucional dos governos, auxiliando-os na formulação de leis e políticas em concordância com os compromissos assumidos pela comunidade internacional.
Ainda em nível mundial, no ano de 1989, no âmbito da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), foi criado pelos 7 países mais ricos do mundo (G-7) o Grupo de Ação Financeira sobre Lavagem de Dinheiro (GAFI/FATF), objetivando examinar, desenvolver e promover políticas de combate à lavagem de dinheiro, sobretudo impedir que os produtos dos crimes de tráfico de drogas e outros delitos graves sejam utilizados em futuras atividades criminosas e afetem as atividades econômicas legais dos países.
O GAFI estabeleceu medidas preventivas que os países devem adotar, aplicando-se a todas as instituições financeiras e, de forma mais limitada, às atividades e profissões não financeiras.130 Ademais, consta ainda uma lista de
Recomendações deste Grupo de Ação como um verdadeiro guia para que os países adotem padrões e promovam a efetiva implementação de medidas legais, regulatórias e operacionais para combater a lavagem de dinheiro, ao financiamento do terrorismo e o financiamento da proliferação, além de outras ameaças à integridade do sistema financeiro relacionadas a esses crimes.131
Têm-se também outros marcos responsáveis pelo combate à lavagem de dinheiro, como o Comunicado Ministerial da Conferência da Cúpula das Américas sobre os Procedimentos de Lavagem e Instrumentos Criminais, na cidade Buenos Aires/Argentina em 1995; a Declaração Política e o Plano de Ação contra Lavagem de Dinheiro, adotados na Sessão Especial da Assembleia Geral das Nações Unidas sobre o Problema Mundial das Drogas, em Nova Iorque/Estados Unidos da América, no ano de 1998.
130 SCHOTT ALLAN, Paul. Guia de Referência Anti-Branqueamento de Capitais e de Combate ao Financiamento do Terrorismo. 2. ed. BIRD/Banco Mundial, abril 2005, pp. 9/10. 131 Disponível em: <http://www.coaf.fazenda.gov.br/menu/pld-ft/novos-padroes-internacionais-
de-prevencao-e-combate-a-lavagem-de-dinheiro-e-ao-financiamento-do-terrorismo-e-da- proliferacao-as-recomendacoes-do-gafi-1.>.Acesso em: 30 ago. 2018.
No mercado financeiro mundial, o papel das Unidades Financeiras de Inteligência (FIU)132 é de igual modo essencial neste cenário combativo,
compreendendo-se de agências cuja principal função é estabelecer um mecanismo de prevenção e controle do delito de lavagem de dinheiro através da proteção dos setores financeiros e comerciais passíveis de serem utilizados em manobras ilegais, podendo tais unidades ter natureza judicial, policial ou administrativa, sendo adotado pelo Brasil o modelo administrativo (com a criação do COAF).
Pode-se notar, com isso, que tanto o Brasil como as diversas nações mundiais se empenham com afinco para combater o crime de lavagem de dinheiro em seus territórios, valendo-se de instrumentos que conjugam vários setores como o político, jurídico, administrativo, econômico-financeiro, contábil.
Naturalmente é preciso manter ações diuturnas e progressivas para este desiderato combativo, posto que os agentes criminosos-lavadores sempre buscarão novos e sofisticados meios de agir, cabendo, com isso, um esforço conjunto tanto dos organismos internacionais, nacionais e da própria sociedade.
132 Com mais detalhes, disponível em: < http://www.coaf.fazenda.gov.br/menu/pld-
6 CONCLUSÃO
No corpo dissertativo demonstrou-se o envolvimento entre os fenômenos sociais e o desenvolvimento do ordenamento jurídico, atentando para o prisma limitatório do agir estatal quando de seu “ius puniendi”, precisamente esta ação interventiva para com os delitos de cunho macroeconômico, em específico o crime de lavagem de dinheiro.
Foram então observados confrontos de ideais trazidos à baila pelas grandes revoluções históricas, abarcando conceitos novéis no que tange ao limite de punir do Estado, onde se verificou uma verdadeira extensão do poder intervencionista estatal aliado ao denso agir legislativo na consecução acelerada de normas criminalizadoras que buscam, aparentemente, uma tutela mais eficaz do ordenamento.
De início, foi preciso situar todo este cenário no ambiente Constitucional e, para tanto, realizou-se um panorama histórico de desenvolvimento dos movimentos Constitucionais, de vez que o poder de punir do Estado deve ter embasamento concreto e teórico nos alicerces da Constituição Federal, guardando interesse com os valores e mandamentos constitucionalizados.
Para tanto, foram percorridos trajetos pelas grandes revoluções históricas com os novos dogmas e paradigmas constitucionais, embasando a ampliação desse intervencionismo constitucional-social com o maciço exercício legislativo de elaboração de normas ensejadoras de uma tutela eficaz de direitos e garantias individuais como também coletivas.
Viu-se a passagem de um modelo de estado intervencionista, teocrático/absolutista, seguido de um liberalismo e um neoliberalismo estatal, com as Constituições dos Estados Unidos da América, da França e Alemanha, passando pelas duas Grandes Guerras globais, alcançando um modelo de estado social, com a evolução das dimensões do direito.
A partir de então, examinaram-se os guias constitucionais traçados na Constituição Federal de 1937, passando pela de 1956, 1967, 1969, chegando- se finalmente à Carta Cidadã de 1988 para a tutela de bens jurídicos individuais e também transindividuais.
Seguidamente, abordando os preceitos constitucionais, axiológicos e normativos, elencados na Constituição, precisamente os trazidos no tópico da Ordem Econômica, em conjunto com leis penais especiais que disciplinam os crimes econômicos, o estudo convergiu para a análise específica do fenômeno criminoso naquele tópico constitucional diante do atual estágio dogmático que vive o Direito Penal nacional.
De início, partiu-se do diálogo entre o Constitucional e o Penal, traçando temas do Direito Penal Clássico até a sua contemporaneidade, abordando aspectos dogmáticos de sua seara.
Constatou-se, a partir deste prisma, um grande esforço, seguido de maior ainda dificuldade de proteger bens jurídicos disciplinados nas normas penais tipificadoras de condutas que ultrapassam a individualidade, diante justamente da atual estrutura sistêmico-dogmática do Direito Penal que, por si só, não tem o suporte necessário para regular adequadamente a “macrocriminalidade” (de cunho transindividual).
Neste diapasão, ante a criminalidade da macroeconomia, detidamente dos riscos sócio-econômicos e danos estatais produzidos por essa prática criminosa na era mundializante, buscou-se definir estruturas dogmáticas penais adequadas a esta fenomenologia, pois, a partir daí, seria possível estabelecer critérios objetivos para a conceituação do tipo e aplicação dos princípios dogmático-penais visando à devida punição estatal.
Assim, foram analisados parâmetros já erigidos pelo aparelho do Estado, por ser o titular do direito de regulação social, para se perquirir a proteção de bens jurídicos transindividuais, fulcrados por institutos próprios coligidos seja pela Carta Magna, seja pelo próprio Direito Penal, diante da fenomenologia dos Crimes Contra a Ordem Econômico-Financeira, sob a égide da Ordem Econômica constitucional, esta que se fez prismada por um novo modelo de constitucionalismo, iniciado a partir do fim da Segunda Grande Guerra Mundial.
Posteriormente, tomando-se por base justamente os preceitos de índole constitucional amealhados pelo período clássico até a era contemporânea, perpassando-se na seara axiológica e normativa da Ordem Econômica, capitulada em tópico próprio na Constituição da República Federativa do Brasil, aliado a outros instrumentos normativos penais que
tratam dos crimes econômicos, o trabalho foi enfim direcionado especificamente à lei penal especial que aborda o crime de lavagem de dinheiro, onde foi possível constatar a grande dificuldade em tutelar ou mesmo reconhecer a sua estrutura do bem jurídico, cuja essência é transindividual- macroeconômica, notadamente diante da estrutura sistêmico-dogmática do Direito Penal vigente.
Partiu-se, assim, deste modo de atuação criminoso da lavagem na macroeconomia, cuja pluriofensividade lhe é inerente, onde se vislumbrou graves riscos sócio-econômicos e danos estatais produzidos por essa prática criminiosa na era globalizada e, a partir de então, necessário foi definir exatamente qual bem jurídico se visa tutelar neste tipo penal, haja vista que, uma vez logrado êxito nessa definição, seria possível fixar critérios objetivos para a conceituação do tipo e aplicação dos princípios dogmático-penais, visando a devida persecução criminal com a consequente punição estatal dos agentes delitivos.
Mas para esta definição imperioso foi delimitar, primeiramente, de forma objetiva, uma verdadeira adaptação do dogmatismo penal ao crime de lavagem de capitais, pois este se caracteriza pela metaindividualidade, opondo- se ao aspecto individualista dos crimes e da dogmática trazida pelo Código Penal brasileiro.
Isto porque, a despeito da Ordem Econômica, tratada a nível Constitucional, fazer emergir como um de seus princípios expressos a livre concorrência, tendo por fundamento a valorização do trabalho humano e a livre iniciativa, em verdade, com a perpetração da lavagem de dinheiro no meio econômico há a desregulação da própria liberdade de concorrer/agir no mercado, notando-se, com isso, que não só um único indivíduo é afetado pela conduta (individualismo), mas toda uma sociedade (metaindividualismo).
Constatou-se que o crime de lavagem de dinheiro, no território brasileiro e também no cenário internacional, influi sobremaneira na sistemática econômica da nação, pois acaba afetando, direta ou indiretamente, a livre concorrência e os princípios econômicos regentes de uma sadia economia de mercado.
E foi em razão destas consequências, que se verificou uma vez delimitado o bem jurídico deste tipo penal, ou seja, estabelecendo-se o que é
realmente objeto de proteção jurídico-estatal, seria possível a construção de mecanismos mais incisivos para reequilibrar o cenário econômico e conseguir manter certo controle da livre concorrência nestas situações.
Para tanto, foram explicitadas teorias a respeito de qual bem jurídico seria efetivamente tutelado pela Lei de Lavagem de Dinheiro, abordando o crime antecedente, a livre circulação de bens, a administração da justiça e a ordem socioeconômica/livre-concorrência, trazendo ainda corrente minoritária que prefere lidar com este fenômeno não como crime, mas como uma infração administrativa.
Pôde-se se aferir, em verdade, que o bem jurídico do crime de lavagem de dinheiro possui natureza “sui generis”, sendo pluriofensivo, por afetar bens diversos, tanto da ordem econômica em si, como a administração da justiça ou bem do próprio crime antecedente.
Nesta toada, definido ser o bem jurídico de cunho pluriofensivo e a afetação direta da Ordem Econômica, precisamente da livre concorrência, gerando falhas de mercado e prejuízos conjunturais, medidas de combate precisariam igualmente ser demonstradas para a persecução e punição dos agentes criminosos, lavadores de dinheiro, com o fito da justiça e do desenvolvimento econômico-social.
Isto porque, comprovou-se que o crime de lavagem cada vez mais se aprimora em sua estrutura, quer pela complexa rede que integra seus membros, com minuciosas divisões de tarefas e posições hierárquicas internas, situação típica de grandes organizações criminosas, quer pela modernização tecnológica e armamentista do mundo globalizado, apondo-se, com isso, dificuldades à sua prevenção e repressão.
Neste sentido, viu-se que o combate a este crime possui inclusive amparo em um dos objetivos da Organização das Nações Unidas para o desenvolvimento sustentável, no momento em que no Objetivo nº 16 se busca promover sociedades pacíficas e inclusivas para o desenvolvimento sustentável, proporcionar o acesso à justiça para todos e construir instituições eficazes, responsáveis e inclusivas em todos os níveis, além de perquirir a redução significativamente dos fluxos financeiros ilícitos e de armas ilegais, visando reforçar a recuperação e devolução de recursos roubados e combater
todas as formas de crime organizado, desenvolvendo paralelamente