1. INTRODUÇÃO
2.2. Finanças Públicas e Cenário Fiscal
2.2.1 Instrumentos de Planejamento e Controle de Gastos
A Constituição Federal de 1988, inspirada no Welfare State, ampliou direitos sociais e estabeleceu, dentre os objetivos da República Federativa do Brasil, a garantia do desenvolvimento nacional, da erradicação da pobreza e das
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desigualdades sociais e regionais, elevando o Estado brasileiro ao nível de principal provedor social e organizador da economia15.
A partir desse novo arranjo federativo de 1988, intensificou-se o processo de descentralização no Brasil. Na visão de Rodden (2002), o conceito dominante acerca da descentralização é o da transferência orgânica e organizada de autonomia política, fiscal e de gestão de políticas públicas. Nesse sentido, como consequência das novas atribuições advindas da CF/1988, o gasto público, naturalmente, elevou-se, com destaque para as funções ligadas à área social: saúde, segurança, educação, saneamento, habitação, urbanismo, assistência social e previdência.
Todavia, segundo Albuquerque, Medeiros e Henrique (2008), ao longo das décadas de 1980 e 1990, os estados e municípios, valendo-se de um total descontrole da União na concessão de avais e garantias, tomaram empréstimos no mercado – grande parte em moeda estrangeira –, acarretando no comprometimento da solvência dos mesmos. O período foi marcado por elevados índices inflacionários cujo controle era perseguido reiteradamente com a introdução de planos econômicos inconsistentes, os quais não alcançaram os resultados pretendidos. A administração das finanças públicas, nos três níveis de governo (Federal, Estadual e Municipal), experimentou desequilíbrios expressivos, agravando as dificuldades de gestão macroeconômica e restringindo a ampliação de políticas públicas.
Outras contribuições, como as de Afonso et al (2017) e Leite (2005), apontam que a crise de financiamento a partir da década de 1980 ocorreu em um cenário de recente redemocratização, ou seja, de ampliação das demandas sociais, forçando os entes a buscarem alternativas, a exemplo da emissão de títulos, Antecipação de Receitas Orçamentárias - ARO, precatórios e, inclusive, uso de recursos dos bancos estatais, em meio às regras – frágeis – de controle de gastos e endividamento.
Seguindo essa linha, Lopreato (2000) comenta que o Governo Federal tentou, por várias vezes, regulamentar os empréstimos dos bancos estaduais concedidos aos próprios Estados. Todavia, o que de fato ocorreu foi que os Estados se aproveitaram do arranjo organizacional que existia entre os mesmos e a União e contraíram
15Conforme o Artigo 6º da Constituição Federal de 1988: engloba a educação, a saúde, a alimentação,
o trabalho, a moradia, o transporte, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados.
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empréstimos - internos e externos – para financiarem investimentos e gastos correntes.
As contribuições de diversos estudos, dentre eles os de Albuquerque et al (2013), Matos (2017), Filho (2013) e Oliveira (2010) acerca do Plano Plurianual - PPA, da Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO e da Lei Orçamentária Anual – LOA, parecem deixar claro que, após a edição da Lei nº 4.320, de 1964, a Constituição Federal de 1988 se revela como o segundo grande elemento institucional com vistas a tentar organizar a condução das finanças públicas.
Entretanto, como descrevem Rezende (2015) e Giambiagi e Rigolon (1999), a Constituição, ao atribuir ao Estado a responsabilidade de garantir o usufruto daqueles direitos por todos aqueles que não possuem condições para tanto, propiciou as condições para expansão do gasto público, uma vez que o direcionamento dos benefícios contrastava com o caráter difuso da repartição do ônus do financiamento.
Sobre este ponto, imperioso destacar a contribuição de Rawls (1971), quando assinala que é mais fácil aos membros de uma comunidade chegar a um acordo sobre a Constituição do que sobre as matérias a decidir no período pós-constitucional. Dito de outro modo, as externalidades negativas – o aumento crescente das despesas públicas - geradas por este modelo de ampliação de direitos foram empurradas para um outro momento.
Assim, em 2000, foi a vez da Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF, que surge como um terceiro elemento relacionado à condução das finanças públicas. Desta vez, com o objetivo de limitar os gastos públicos e impor limites às despesas – sobretudo - com pessoal e dívida pública.
Para Furtado (2002), nesse momento, tornou-se preciso saber planejar o que deverá ser executado, pois além da execução devem-se controlar os custos envolvidos, cumprindo o programado dentro do custo previsto. Sua criação fez parte do esforço em reformas do Estado promovido pelo governo federal para estabilizar a economia brasileira, reduzir o risco do país, equilibrar as contas públicas e estimular investimentos externos no país a partir do Plano Real.
A LRF tem como um dos principais objetivos a prevenção de déficits “imoderados e recorrentes” e ao controle da dívida pública, conforme observado nos termos do §1º, do Artigo 1º da lei em comento:
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A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a obediência a limites e condições no que tange à renúncia de receita, geração de despesas com pessoal, da seguridade social, dívidas consolidada e mobiliária, operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, concessão de garantia e inscrição em Restos a Pagar. (LEI COMPLEMENTAR Nº 101, 2000, p.1, grifo nosso).
Afonso, et al (2017), apontam a LRF como sendo um marco nas finanças públicas do país, sobretudo, por incluir os governos subnacionais e mesclar princípios com regras e limites de controles específicos. Gadelha (2012), trata a LRF como uma lei de orçamento equilibrado, tendo como principais objetivos o controle dos gastos públicos e a transparência na gestão fiscal.
Todavia, não obstante o inegável sucesso apontado por diversos autores e especialistas acerca da LRF, há que se destacar que, no período recente, a União e a grande maioria dos entes subnacionais estaduais e municipais passam por extrema crise financeira, com dificuldades para honrar gastos correntes essenciais e obrigatórios, a exemplo das despesas com pessoal e encargos sociais e dívida pública.
Nesse diapasão, recentemente, visando conter os déficits fiscais, o Governo Federal disponibilizou aos estados, através da Lei Complementar nº 156, a proposta conhecida como “teto dos gastos”, que se materializou na Emenda Constitucional nº 95, de 15 de dezembro de 2016. De maneira simples, a norma define que os estados que decidiram aderir à proposta devem, como contrapartida, limitar suas despesas primárias correntes à variação do Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo - IPCA16.
Adicionalmente, a Lei Complementar nº 159, de 19 de maio de 2017, instituiu o Regime de Recuperação Fiscal dos Estados e do Distrito Federal e alterou as Leis Complementares nº 101, de 4 de maio de 2000, e nº 156, de 28 de dezembro de 2016. Tal medida, à exemplo da LC nº 156, vem acompanhada de um pacote de ajuste fiscal. Esse arcabouço legal do período recente se revela como a quarta tentativa de reconduzir as finanças públicas ao equilíbrio.
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2.2.2 Comportamento das finanças no período recente – Desafios para a