O Estado deu início, por meio da CF/88, a revisão de sua forma de planejamento, instituindo a obrigatoriedade da elaboração de PPA, e a integração entre o planejamento e o orçamento. O processo de planejamento é uma atividade de extrema relevância para as organizações públicas, haja vista a necessidade de adequação às realidades sociais e contemporâneas. Nesse sentido, o planejamento pode ser compreendido como um processo lógico, instrumental, que auxilia o comportamento racional na consecução de atividades intencionais voltadas para que a organização possa atingir, por meio da direção almejada, seus objetivos (BERNARDONI; CRUZ, 2010, p. 28). Ainda, segundo os autores (2010) planejar é:
[…] saber o que fazer, quando fazer, onde fazer, como fazer, com quanto fazer e para quem fazer. Portanto o planejamento deve conter, entre outros elementos, um plano, programa, ações, projetos, atividades, valores […]. O planejamento em geral deve partir do geral (planejamento estratégico) para o específico (planejamento operacional). Entretanto, para que estes dois extremos se comuniquem, deve haver um planejamento intermediário, integrador (planejamento tático). (BERNARDONI; CRUZ, 2010, p. 28).
O sistema de planejamento na Administração Pública está estruturado de forma a atender aos três instrumentos de planejamento – PPA, LDO, LOA – norteando-se por um conjunto de elementos, que são os planos, programas e ações que contribuirão no processo de gestão pública e na tomada de decisão da locação de recursos. Estes três instrumentos são apresentados pelo poder Executivo ao Legislativo que concordando com a proposta de lei autoriza o poder Executivo, por período certo, a realizar as despesas e arrecadação de receitas,
sendo que nenhuma despesa pode ser executada sem constar nestes instrumentos, conforme depreende-se da leitura dos artigos 165 e 166, da CF/88. Nos planos é possível identificar as diretrizes do governo, orientadas por uma visão estratégica capaz de conferir foco às principais demandas, respondendo a problemas entendidos como coletivamente relevantes. Demandas que deverão ser atendidas num determinado horizonte temporal. Os programas decorrem do plano, e consistem em um conjunto de ações denominadas de projetos, atividades, operações especiais e ações não orçamentárias (políticas), com objetivos preestabelecidos, visando à solução destes problemas demandados pela sociedade (BERNARDONI; CRUZ, 2010, p. 33-34).
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: I - o plano plurianual;
II - as diretrizes orçamentárias; III - os orçamentos anuais.
Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum. (BRASIL, 2015, p.123).
Desta forma, a Administração Pública se subordina aos ditames da lei, onde o princípio da legalidade em matéria orçamentária tem o mesmo fundamento do princípio da legalidade geral, previsto no artigo 37, caput, da CF/88 (SILVA, 2010, p.706). Qualquer ação governamental somente poderá ser realizada durante a execução orçamentária e de gestão se a política estiver contemplado na lei que institui o PPA, pois o nível de liberdade do governante é significativo, sob pena deste responder pelo ato ilegal (DAL BOSCO, 2008, p.309).
Os programas se constituem em instrumentos de organização de atuação governamental que visam à concretização dos objetivos pretendidos. E os programas de gestão são instrumentos que classificam um conjunto de ações destinadas ao apoio à gestão, e à manutenção da atuação governamental (RAASCH, 2015, p. 79-81). Em atenção a esta estrutura de planejamento governamental, o Tribunal gaúcho em decisão apontou que o governante tem a discricionariedade em atender as políticas prioritárias, mas desde que estas estejam devidamente programadas nos respectivos planejamentos orçamentários e de gestão, uma vez que são de caráter autorizativo e não impositivo.
[…] A Lei Orçamentária, por ser de caráter autorizativo, e não impositivo, não gera direito subjetivo ao repasse do valor integral nela previsto, estando no âmbito do regular exercício do poder político do Executivo a adoção das políticas que sejam consideradas prioritárias no Município. (RIO GRANDE DO SUL. TJ, 2012).
Neste sistema de planejamento governamental – orçamentário e de gestão – a LDO, considerada o elo entre o PPA e a LOA, dita regras para o equilíbrio da receita e despesa para cada ano, além de dar mais transparência para o processo orçamentário, mantém caráter de orientação à elaboração da LOA, fornecendo diretrizes, instruções, e limites a serem cumpridos nas propostas anuais de execução orçamentária anual (BERNARDONI; CRUZ, 2010, p. 56-60).
O PPA de caráter obrigatório, estabelece as diretrizes, objetivos, metas, além do planejamento dos programas e ações que serão desenvolvidos pelo governo em um período de quatro anos, servindo como base para a elaboração da LDO e, na sequência, para a LOA, que operacionaliza o planejamento determinado pelo PPA, esmiuçando a aplicação para o período de um ano, além de definir o orçamento que será disponibilizado para a realização dos programas e ações previstos no PPA, segundo as diretrizes estabelecidas pela LDO, conforme infere-se dos parágrafos dos artigos 165 a 167 da CF/88 (SILVA, 2014, p.749-751).
Art. 165 § 1ºA lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada.
§ 2º A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual […] § 5º A lei orçamentária anual compreenderá: […]
§ 7º Os orçamentos previstos no § 5º, I e II, deste artigo, compatibilizados com o plano plurianual […].
§ 8º A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa […]. (BRASIL, 2015, p. 124, grifo nosso).
Tamanha é a vinculação, após tornarem-se leis, que propostas de emenda a LOA somente podem ser aprovadas se compatíveis com a LDO e o PPA. Assim, se as emendas se destinarem a modificar a LDO, só poderão ser aprovadas se compatíveis com o PPA (SILVA, 2014, p. 761). Portanto, a Constituição institui um moderno sistema integrado de planejamento governamental. E segundo Silva (2014, p. 751), não se trata de uma simples justaposição de planos, mas de uma vinculação permanente e contínua, que não admite interrupção, uma vez que os planos mais gerais abrangem os mais concretos, e a execução destes leva a materialização daqueles.