Instrumentos de planejamento (PPA, LDO, LOA)

Quanto ao Plano Plurianual (PPA), primeiro instrumento de planejamento, 100% dos municípios analisados foram incapazes de elaborá-lo de forma satisfatória, o que gerou um RM de 1,68, o menor de toda a pesquisa. Com base nos dados, 68% dos municípios publicaram o PPA nos portais, mas nenhuma das peças atende aos requisitos exigidos pela legislação, para o que lhes foi atribuída a nota 2 (cumpre muito mal). Os 32% restantes sequer publicaram a peça orçamentária nos portais, como foi o caso de Cristinápolis, Japaratuba, Japoatã, Monte Alegre, Pacatuba, Riachuelo, Santo Amaro das Brotas e Frei Paulo, que receberam a nota

mínima 1 (não cumpre).

Esse cenário se explica porque o PPA precisa conter elementos que demandam compromisso, dedicação e pessoal qualificado para sua elaboração, já que é uma peça orçamentária complexa, que envolve vários atores sociais e que deve conter metas, programas, diagnósticos, prospecções, desafios, dificuldades, etc. É o PPA que irá servir de referência para a aplicação dos recursos dos municípios – delimitação que ocorrerá na LDO e na LOA. Nesse sentido, para o Ministério do Planejamento (BRASIL, 2013), o PPA deve funcionar como uma ponte entre os anseios e demandas dos cidadãos e as políticas públicas, conforme mostra a Figura 8.

Figura 8. Esquema de processo de participação do PPA

Fonte: Ministério do Planejamento (2013)

Ademais, o MP (BRASIL, 2013) sugere ferramentas metodológicas para o auxílio na construção do PPA (uso em reuniões, processos de planejamento rápido ou mapeamento de processos), como a Análise de Fraquezas e Fortalezas & Oportunidades e Ameaças (Análise FOFA), que:

pode ser muito útil como ferramenta auxiliar para fomentar um brainstorming no início de um debate sobre cenários futuros para a organização ou seminários de planejamento estratégico. O FOFA é especialmente útil para a gestão de riscos porque permite visualizar num mesmo quadro fontes internas e externas de riscos para os projetos e ações. As fortalezas e as oportunidades da conjuntura local, regional e nacional constituem base para inspirar a dimensão estratégica do plano, pois fornecem as bases para os grandes desafios (BRASIL, 2013, p. 30)

Todavia, com base nos dados colhidos, o que se observou, além do nível abstrato das informações, é que todos são elaborados pelas mesmas empresas de consultoria contábil, de modo que não apenas o formato superficial, mas o conteúdo é igual em inúmeros municípios, portanto, não revelam a real realidade dos cenários, desafios e demandas. Conforme Figuras 9 e 10, o conteúdo da introdução do PPA de Ribeirópolis é idêntico ao de Riachão do Dantas; este último, inclusive, refere-se ao PPA do quadriênio de 2018-2021 como 2014-2017 (Figura 10), evidenciando que o documento é uma cópia literal do PPA do quadriênio anterior.

Figura 9. Texto no PPA de Riachão do Dantas é igual ao de Ribeirópolis

Fonte: Portal de Riachão do Dantas (2019)

Fonte: Portal de Ribeirópolis (2019)

Da mesma forma, nenhum PPA, ao contrário do que ocorre no Estado por exemplo, respeita a estrutura básica sugerida pelo MP (Figura 11), de modo que essas peças orçamentárias se tornam documentos pobres de conteúdo, sem dimensão estratégica concreta e sem visão macro dos problemas e desafios reais dos municípios.

Figura 11. Esquema do desenho básico de um programa do PPA

Fonte: Ministério do Planejamento (2013)

Depreende-se da análise dos portais que os PPA’s dos municípios são incapazes, em sua totalidade, de promover a accountability – inclusive por parte dos

tribunais de contas, na contramão do entendimento de Rocha (2009, p. 11), que compreende que “a responsividade do governo às demandas da sociedade se dá, inicialmente, mediante a sua inclusão no PPA”. Nesse sentido, o autor elucida um aspecto elementar da integração entre o PPA e a accountability, qual seja:

Está claro que a responsividade como processo político pressupõe, como ponto básico de funcionamento do sistema, que os parlamentares cumpram o seu papel de representantes da sociedade e promovam, na aprovação do PPA, o atendimento das demandas da sociedade, se não por vontade própria, mas por serem, também eles, accountable em relação aos seus eleitores. Dessa forma, a consolidação das demandas sociais ocorre quando da sua programação e sistematização no PPA, ficando o seu atendimento vinculado à sua inclusão nas LOAs subsequentes e a sua efetiva execução vinculada à execução do orçamento. Daí, duas questões se impõem: (1) até que ponto o PPA reflete as necessidades e expectativas dos cidadãos e da sociedade? E, (2) até que ponto os orçamentos anuais (LOAs) reproduzem os programas constantes do PPA? (ROCHA, 2009, p. 11).

No que se refere à Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), após a analise dos portais constatou-se que a situação é menos crítica que a peça orçamentária que lhe precede, mas não menos alarmante: 44% dos 25 portais observados não publicaram a LDO de 2019, que foi o caso de Areia Branca, Frei Paulo, Gararu, Indiaroba, Japaratuba, Japoatã, Maruim, Monte Alegre, Pacatuba, Rosário do Catete e Santa Luzia do Itanhy, que receberam nota mínima (1). Tal quantidade expressiva de LDO’s não publicadas resultou em um RM de 3,88, mesmo que 48% dos portais postassem a peça satisfatoriamente.

Cabe lembrar que com a edição da LRF, o papel da LDO aumentou significativamente, passando a agregar ao seu conteúdo regras de planejamento que convergem para o equilíbrio entre as receitas e despesas durante a execução do orçamento (ANDRADE, 2008, p. 71). Para o autor, a finalidade maior da LDO seria de planejar e acompanhar as finanças públicas, permitindo assim seu equilíbrio. A não publicação dessas peças nos portais da transparência demonstra um descompasso na consolidação da transparência.

Já quanto a Lei Orçamentária Anual (LOA) a situação é similar: 44% dos portais não publicaram a LOA de 2019, um cenário problemático uma vez que sem esse documento nos portais, os munícipes ficam desinformados do valor do orçamento para o exercício financeiro atual. Nestes 11 municípios sergipanos, dos 25 analisados no final de fevereiro de 2019, o orçamento é totalmente desconhecido:

Areia Branca, Gararu, Indiaroba, Maruim, Pacatuba, Rosário do Catete, Santa Luzia do Itanhy, Riachão do Dantas, Salgado, Ribeirópolis e Cristinápolis.

Nos municípios de Japoatã e Japaratuba as LOA’s de 2018 publicadas nos portais estão ou faltando ou incompletas, o que lhes rendeu nota 3 (cumpre mal). Já os municípios de Monte Alegre, Arauá, Campo do Brito, Malhador, Moita Bonita, Santo Amaro das Brotas, São Domingos e Tomar do Geru publicaram LOA’s detalhadas e legíveis, o que lhes rendeu nota 7 (cumpre perfeitamente). Com essa polaridade, o RM obtido também foi de 3,88.

Do ponto de vista da accountability, os instrumentos de planejamento são peças fundamentais para a consolidação de uma democracia participativa, pois são documentos que contêm as metas e programas de governo, os desafios e prioridades de cada ano, a destinação prioritária de recursos, além de serem documentos que absorvem as demandas sociais.

Todavia, o que se observou nos portais sergipanos é a falta de atenção generalizada dos gestores públicos com essas peças orçamentárias durante todo o processo: da falta de planejamento e construção coletiva com a não divulgação das audiências públicas (o que resulta em PPA’s genéricos, técnicos ou superficiais) até a não publicação das LDO’s e LOA’s nos portais.

Esse cenário também é refletido na percepção da accountability pelos cidadãos, debatida no capítulo anterior, onde os munícipes queixaram-se que diversos documentos da prestação de contas dos gestores públicos são obscuros, técnicos e com linguagem de difícil compreensão.