Conforme coloca Machado (2011), ao estabelecer que formas de vegetação seriam bens de interesse comum a todos os habitantes do País, o Código Florestal de 1965 (BRASIL, 1965) se antecipou à noção de interesses difusos, muito marcante no direito ambiental. Verdadeiramente, tal consideração pode ser encontrada nos três códigos florestais brasileiros:
(i) Art. 1º do Decreto nº 23.793/1934:
Art. 1º As florestas existentes no territorio nacional, consideradas em conjuncto, constituem bem de interesse commum a todos os habitantes, do paiz, exercendo-se os direitos de propriedade com as limitações que as leis em geral, e especialmente este codigo, estabelecem. [ortografia original] (BRASIL, 1934)
(ii) Art. 1º da Lei nº 4.771/1965:
Art. 1° As florestas existentes no território nacional e as demais formas de vegetação, reconhecidas de utilidade às terras que revestem, são bens de interesse comum a todos os habitantes do País, exercendo-se os direitos de propriedade, com as limitações que a legislação em geral e especialmente esta Lei estabelecem. (BRASIL, 1965)
(iii) Art. 2º da Lei nº 12.651/2012:
Art. 2o As florestas existentes no território nacional e as demais formas de vegetação nativa, reconhecidas de utilidade às terras que revestem, são bens de interesse comum a todos os habitantes do País, exercendo-se os direitos de propriedade com as limitações que a legislação em geral e especialmente esta Lei estabelecem. (BRASIL, 2012)
Os interesses difusos são encontrados na Constituição Federal de 1988 unicamente quando da definição das funções institucionais do Ministério Público, que deve “promover o inquérito civil e a ação civil pública, para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos” (art. 129, inciso III) (BRASIL, 1988). A Constituição não traz definição do que seriam tais interesses, mas isso é feito, em outro contexto, pela Lei nº
8.078/1990 ― Código de Defesa do Consumidor ―, que traz a seguinte colocação (art. 81,
parágrafo único, inciso I):
Interesses ou direitos difusos, assim entendidos, para efeitos deste código, os transindividuais, de natureza indivisível, de que sejam titulares pessoas indeterminadas e ligadas por circunstâncias de fato. (BRASIL, 1990)
Vê-se que tal definição foi dada especificamente para o Código de Defesa do Consumidor. Todavia, como induz as colocações de Silva e Belinetti (2005), tal definição pode ser projetada nos estudos das demais temáticas afeitas aos interesses difusos. Vale ressaltar que, em uma perspectiva fina, poder-se-ia diferenciar interesses difusos de direitos difusos, discussão que não será levantada.
Para Machado (2011), o Código Florestal foi precursor da Constituição Federal (BRASIL, 1988), pois moldou, em seus dispositivos, o meio ambiente como bem de uso comum do povo (art. 225). O autor complementa, colocando que:
O interesse comum na existência e no uso adequado das florestas está ligado, com forte vínculo, à função social70 e ambiental da propriedade.
A destruição ou o perecimento das mesmas podem configurar um atentado à função social e ambiental da propriedade, através de seu uso nocivo [...] (MACHADO, 2011, p. 820).
A função social da propriedade está cristalizada no art. 5º, inciso XXIII, e no art. 170, inciso III, da Constituição Federal (BRASIL, 1988).
Por consequência do que expõem os artigos, 5º, 170 e 225 da Constituição Federal, a manutenção de ecossistemas naturais é, de fato, interesse comum e difuso do povo brasileiro. Os códigos florestais de 1934, de 1965 e de 2012, em vista desse interesse, que antecede a Constituição, preveem limitações ao uso da propriedade privada, para que tal interesse se fizesse direito e se consubstanciasse em atos legais e ações administrativas.
O interesse difuso é verdadeiro, não há dúvidas, mas sua conceituação exige certa abstração. Se o interesse é entendido como direito, assim como coloca a Lei nº 8.078/1990, tem-se uma configuração mais complexa, que pode ser verificada no art. 225 da Constituição Federal:
Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações. (grifo nosso) (BRASIL, 1988)
Ao longo do desenvolvimento da normatização e da efetivação dos interesses ambientais difusos, estes, pode-se dizer, se chocaram a alguns interesses individuais homogêneos71. Isto é,
70
Discussões sobre a função social da propriedade podem ser vistas em trabalho de Jelinek (2006).
Programa de Pós-graduação em Saneamento, Meio Ambiente e Recursos Hídricos da UFMG 120
o interesse comum de todos os indivíduos do país em manter ecossistemas nas propriedades privadas vai de encontro aos interesses individuais de proprietários em manterem áreas produtivas ou não despenderem esforços para o ajuste ao uso do espaço de suas propriedades.
Muitos dos proprietários que participaram dessa pesquisa manifestaram o interesse de que as demais propriedades, especialmente vizinhas, respeitassem o Código Florestal (mantendo as vegetações naturais ao longo dos cursos d’água), o que expõe demanda ao atendimento do direito difuso ambiental garantido pelo instituto das APPs. Em fala destacada no APÊNDICE D6, o proprietário P2 demonstra o entendimento de que o manejo inadequado da margem do curso d’água causa prejuízo aos proprietários locais. Sua manifestação explicitou bem a existência de uma demanda coletiva, para que, dentro das propriedades, se mantivessem áreas vegetadas ao longo dos cursos d’água. Mas, como ele coloca, há o desejo de que a normas se efetivem para todos, igualitariamente (“Concordo. Acho até bom. Agora, tem que deixar é: todo mundo, né? Porque um deixa o outro não deixa!”).
Mesmo não tendo mantido 30 m de APP em sua propriedade, mas uma margem preservada de tamanho inferior, P1B faz manifestação no mesmo sentido:
[P1B] Mas você sabe... Eu acho que tem que ter mesmo uma lei. Porque muita gente não respeita. Se facilitar, desmata a beirada do rio. Aí seca, não é [SCR]?!
O proprietário P5 também traz colocações em sentido similar (APÊNDICE D7).
Por outro lado, os interesses individuais também se mostraram em certas manifestações, como a de P3, que externou o desejo do cômputo das APPs em reservas legais:
[E] Agora, o senhor se sente prejudicado pela obrigação de ter que manter uma Área de Preservação Permanente dentro da propriedade?
[P3] Sinto
[E] Ser obrigatório de ter essa área... Se não tivesse obrigação de ter essa Área de Preservação Permanente, o senhor não teria uma mata ciliar ao redor do rio ou teria?
[P3] Eu não, teria sim, inclusive eu tenho bastante, eu acho que não é correto é igual: cê tem que ter uma Área de Preservação Permanente e cê tem que marcar Reserva [Legal] ainda de vinte por cento né? Então, na realidade, cê vai marcar ai uma área, cê tem uma propriedade pequena... Ela vai ficar toda de reserva.
71
Aproveitando novamente as conceituações feitas pela Lei nº 8.078/1990. Nesse caso, o art. 81, parágrafo único, inciso III.
Programa de Pós-graduação em Saneamento, Meio Ambiente e Recursos Hídricos da UFMG 121
P6, por sua vez, exprimiu o sentimento de que, se o proprietário deveria mantivesse área preservada, deveria ser auxiliado, uma vez que não era um interesse particular, mas coletivo (APÊNDICE D5 (b)). P6 também levanta a necessidade de ajuda financeira para a manutenção dos serviços ambientais da propriedade:
[P6] O Governo, ele pode... eu acredito... [...] contribuir para uma determinada parcela de proprietários, olhando em termos de tamanho de propriedade, para ajuda financeira. Porque se você está preservando, você não está preservando para você. Repetindo o que eu já falei: você está preservando para todo o Estado, todo o País, toda a sociedade. Você está preservando para todo mundo. Então eu não deveria... Ou... Para ter mesmo aquela vontade, despertar aquela vontade, além da necessidade, entendeu? Aquela motivação de preservação mesmo, não ficar, aí, simplesmente no cumprimento legal da coisa, mas você partir, motivar mesmo o pequeno proprietário para a preservação, o governo deveria pagar por isso, em cima daquela parte que seria preservada. Porque cada pequeno proprietário ― eu estou falando pequeno proprietário porque eu estou tirando os grandes, porque aí já entra em questão de instituições, de empresas, esse negócio todo ― é... ele não está preservando para ele mesmo, ele está preservando para todo mundo.
Então todo mundo está ganhando em cima daquele sacrifício dele. Para ele manter aquilo. Então, voltando atrás, até hoje o Governo... Nem o fechamento das áreas o Governo ainda não manifestou... Se ele vai entrar com os recursos, seja a matéria prima, seja material ou recurso financeiro para a preservação. Quer dizer que é muito fácil legislar...
Os interesses individuais dos proprietários rurais foram frequentemente colocados em discursos políticos feitos em favor da redução das exigências da legislação florestal. A insegurança jurídica, muito apontada por Lima, Antoniazzi e Nassar (2011), foi ponto forte para a introdução do que se chamou de anistia aos donos de propriedades que se encontravam em irregularidade. Constituiu-se um exemplo a seguinte fala do deputado André Zacharow:
[André Zacharow PMDB-PR, 11/04/2012] Os produtores rurais brasileiros não podem mais continuar convivendo com a insegurança jurídica provocada pela falta de definição da legislação [...].
Os problemas surgiram com as mudanças promovidas em sua redação original [redação original do Código Florestal de 1965], [...] que acabaram jogando na ilegalidade grande parte dos agricultores, em especial os pequenos produtores. [...]
No Paraná, por exemplo, [...] 80% das propriedades rurais são de pequeno porte e, na maioria dos casos, são administradas nos moldes da agricultura familiar.
Esses pequenos proprietários serão duramente afetados se não houver uma regulamentação adequada da legislação ambiental. [...]
Certamente, a insegurança jurídica, se “provocada pela falta de definição da legislação”, conforme posto pelo deputado André Zacharow, poderia ser sanada por uma legislação mais bem definida, o que não demandaria redução das exigências de proteção ambiental. Todavia, manifestações, como as de Lima, Antoniazzi e Nassar (2011), sugeriram que a insegurança
jurídica era, de fato, advinda de um histórico de alterações na legislação florestal, com o progressivo aumento das exigências. Aldo Rebelo (2010) argumenta nesse sentido:
[...] Outra questão refere-se às várias alterações ocorridas nos limites e critérios para determinar as áreas de APP e RL, fato que acaba por trazer uma grande insegurança jurídica no meio rural. Muitas das atividades, que estavam implantadas e consolidadas à luz do Código, ou até antes dele, hoje se encontram irregulares devido às mudanças introduzidas. (REBELO, 2010, p. 240)
No caso das APPs em cursos d’água, pode-se sintetizar as mudanças na forma exposta no QUADRO 6.1. A questão se põe da seguinte maneira: as normas legais se modificaram sucessivamente, aumentando as exigências de preservação. No entanto, os proprietários não acompanharam efetivamente tal progresso e, ao que indicam os relatos de Rebelo (2010) e Lima, Antoniazzi e Nassar (2011), não houve esforço do Poder Executivo em, concomitantemente, fazer com que a regularização se viabilizasse.
QUADRO 6.1
Progressão da proteção a margens de cursos d’água no Brasil. Tamanho exigido da APP (m) em função da Largura do Curso
d’Água (m) Bordo de referência Largura do curso d’água (m) 0 – 10 10 – 50 50 – 100 100 – 200 200 – 600 Mais de 600 P e rí odo
Até 1934 Sem restrição normativa – 1934 – 1965 Estabelecimento caso a caso – 1965 – 1986 5 0,5 ×𝐿𝐶𝐴 100 – 1986 – 1989 30 50 100 150 𝐿𝐶𝐴 – 1989 – 2012 30 50 100 200 500 Nível mais alto 2012 – atual 30 50 100 200 500 Leito regular Legenda: LCA – Largura do Curso d’Água.
Fonte: Brasil (1934, 1965, 1986, 1989, 2012).
Se a insegurança jurídica reside na falta da exigência do cumprimento, vale trazer como retrato dessa carência a fala de P3:
[E] Ao longo desses vinte e cinco anos gerou confusão aqui essa legislação? [P3] Não
[E] Não? Sempre foi simples?
[P3] É porque até hoje nós não fomos exigidos ainda, né? A cumprir né...? A partir da hora que você for exigido a cumprir, é que você vai ver o resultado, né?
Apesar das críticas, em decorrência dessa insegurança jurídica, foi instituída a chamada anistia aos proprietários que não cumpriram o Código Florestal, conforme se vê na TAB. 6.2.
As necessidades produtivas também se mostraram como argumento para a redução das exigências de preservação. Com vistas a se investigar se a RARP traria efetivas contribuições, durante as entrevistas realizadas junto a proprietários rurais, questionou-se se a RARP, quantificada para os cursos d’água do próprio local, traria benefícios, para quaisquer que fossem as finalidades. Tal procedimento procurou trazer à tona realidades de proprietários rurais que possuem, em seus terrenos, cursos d’água e que, portanto, têm de cumprir com a exigência de manterem APPs ripárias dentro da propriedade.
A maior parte dos proprietários rurais entrevistados nesta pesquisa afirmou que a possibilidade de redução da área preservada, conforme calculado para as suas propriedades, não traria melhorias (P1A, P2, P3, P4, P5, P7, P8, P10A e P10B), enquanto uma parcela menor manifestou interesse nessa alteração (P6, P9A e P11).
Aos serem questionados sobre esse assunto, alguns proprietários manifestaram entender que a vegetação ripária tinha um valor próprio, seja por função para o homem ou por aspectos de alguma forma transcendentais:
[P1A] Não, de raça nenhuma. [...] O mais que nós conservarmos o que Deus deixou [SCR de revelação], que foram as árvores na margem do córrego, é importante pra nós. [...] Porque nós temos que conservar a água, porque ninguém vive sem água [SCO].
[P4] Olha como nós tomamos aqui uma decisão de não desmatar mais nada. Preservar, apenas preservar. Acho que pra gente não modifica nada, né? Não modifica nada porque [...], se a gente pudesse, plantaria mais [...]. [P7] Para mim, nada. Primeiro, que naquela borda eu não aceito e nem vou fazer nada que deprede aquilo. [...] Eu queria que aumentasse [...] e ainda vou lutar para que um dia a borda de um rio não seja de propriedade de ninguém, que seja só da união.
É interessante destacar que a propriedade P1 tinha APP em tamanho inferior ao exigido por lei; não por terem tido necessidade de desmatar, mas por terem mantido da vegetação como estava quando a propriedade fora adquirida. Apesar disso, ressaltavam valorizar a vegetação ripária:
[P1B] A gente não tem os metros que eles exigem, mas a gente não quer deixar o córrego limpinho não, porque se não seca, aí como é que faz.
Da mesma forma, também manifestaram não ter a APP conforme a legislação os proprietários de P10. Para evitar constrangimentos, o questionamento sobre a adequação das propriedades à legislação não foi feito aos entrevistados. Assim, tomou-se nota desse dado apenas quando informado espontaneamente pelo proprietário.
Nenhuma das três propriedades sustentava economicamente os proprietários. Em P1, P4 e P7 a renda familiar provinha de fontes externas à propriedade. A área produtiva não era fator que compunha a renda de forma limitante para a manutenção do modo de vida dos proprietários.
Os outros que manifestaram desinteresse pela RARP o fizeram ressaltando aspectos mais pragmáticos. O tamanho reduzido da RARP em pequenos riachos, como calculado, não gerou grande interesse em alguns entrevistados (P2 e P10). No entanto, isso não significa que eles reduziriam a vegetação ripária se a RARP fosse maior. Sobre isso, destacaram-se as seguintes falas de P2, P3, P5, P8 e P10B:
[P2] Não faz muita diferença. [...] Um metro de mais ou de menos não adianta.
[P3] Eu acho que nenhuma [vantagem ou ganho traz a RARP] [...], praticamente nenhuma. É porque como o córrego aqui ele é afundado, né, ele não é de planície, ele é de embocada, como eles falam ele é de corredeira, ele tem barranco nele todo.
[P5] Pra mim não teria muita influência não, porque eu já me acostumei com o rio, com o córrego desse jeito, e não vejo grande benefício em diminuir uma área nesse tanto não. Se você chegasse aqui e falasse, por exemplo, a sua área é tanto e nós vamos ter que aumentar mais tantos metros; aí sim você me prejudicaria, mas, para diminuir, para mim não teria influência nenhuma.
[P8] Eu já tenho as cercas protegendo a área de preservação permanente. Pra mim não é interessante, porque o custo que eu teria pra pegar essa cerca e jogar três metros e meio pra dentro da preservação permanente, esse custo não seria viável economicamente. Entendeu? Pra eu ganhar três metros e meio de pasto que seja no comprimento aí, não sei, mil e quinhentos metros que eu devo ter nessa área, outras ainda não tem cerca, mas nessa pra mim não é viável. [...] se eu ainda não tivesse cerca. Aí sim, na hora de um desmate, porque tem área ainda que eu tenho que desmatar aqui.
[P10B] Noventa centímetros é muito pouco, né? [P10A] Pouca coisa.
Os proprietários P6 e P11 mostraram interesse produtivo na RARP. No caso de P11, a RARP era mais elevada que as demais (5,8 m).
[P6] São duas situações que eu vou lhe dar: primeira, ela é relevante e muito importante quando você define um ponto de referencia do leito, da calha regular, você sabe que é ali o ponto de medição. [...] É interessante a definição como está na lei dos, seja lá, os 30 metros, porque está partindo de um ponto de referencia fixo. E não deixando por causa da própria natureza, porque tem ano que chove mais, tem ano que chove menos, então eu vou ter problema com a legislação porque você fica sem saber o que é meio metro, o que é um metro e meio, o que é dois metros; se esse ano choveu muito e saiu fora da calha. [...] Ai fica a discussão das pessoas. Para o pessoal
que vem para fiscalizar, eles podem ter uma forma de interpretação diferente da minha, porque depende muito da natureza. Então, eu acho relevante para mim, porque definiu o ponto de medição e não ficou por conta da natureza. Então eu sei que é ali, se é 30 metros, eu vou partir dali, é 30 metros ali. Deu para você entender? [...] O segundo ponto é relevante, sim, também porque seja 0,5 metro, 1 metro, eu posso utilizar como produção, tá? Então eu acho que é importante, sim. [...] 0,5 metro é importante, sim.
[P11] Muitíssimo, no caso, ali, por exemplo, né? Aqui, por exemplo, é da quase um quilometro e meio [a extensão do rio que passa na propriedade].
Apenas a proprietária P9A manifestou explicitamente que preferia a margem do curso d’água sem vegetação. Nesse caso, não por aspectos produtivos, mas por aspectos estéticos e funcionais.
[E] Vocês acham que isso pode ajudar? [P9A] Pode uai. [...] E se não pudesse ter área, não ter essa área reservada... [...] [E] Você teria pasto até o final. [P9A] É bom pra ficar limpo a beirada. [...] Do rio. [...] Porque eu acho assim, porque toda vida que foi limpo até na beirada do córrego que não tinha esses eucaliptos tinha mais água. [...] A área é deles [Governo]... Eles é que sabem, eles é que tem que ver. Mas para os produtores que ficam na área rural não é bom não. [...] Porque, porque é muito escuro na beirada do córrego. [...] Muito escuro e muito sujo, tanto que quando a gente vai lavar roupa lá, a água não esquenta, é só água fria, aquele mato demais na beirada do córrego.
Foram variadas as observações, mas, em aspectos gerais, observou-se que pouco significado tiveram as RARP calculadas para os proprietários rurais entrevistados, apesar de a medida simplificar o entendimento do referencial para o cômputo das APPs.
O equacionamento dos interesses difusos frente às demandas individuais é problemático e, no item 6.6, busca-se levantar e discutir os desafios e as possibilidades para conciliar tais fatores, apesar de se saber que não há solução única e que, para qualquer medida, a conjuntura social e histórica pode afetar mais que as ponderações técnicas, científicas e administrativas.
Colocou-se, até aqui, a preservação ambiental como interesse difuso. Todavia, como implicitamente muitos atores políticos exprimem, pode-se também entender o crescimento econômico como um interesse difuso — apesar de não haver tal apontamento nos ordenamentos jurídicos —, o qual se contrapõe às medidas preservacionistas. Sobre esse aspecto, valem algumas ponderações, conforme se expõe a seguir.