Intervenção consciente e determinada do Estado

Conforme visto anteriormente, o segundo atributo presente no núcleo conceitual desenvolvimentista é a intervenção consciente e determinada do Estado no sentido de promover o desenvolvimento, isto é, a atuação intencional com vistas a viabilizar determinada estratégia ou projeto que tenha a nação e seu futuro como objeto. O objetivo da análise empreendida nesta seção é verificar se esse elemento esteve presente no período que estamos analisando. Utilizamos como fontes os mesmos documentos referidos na seção anterior.

1.2.1 O programa de governo vencedor das eleições de 2002

De acordo com o programa apresentado na campanha eleitoral de 2002, a

“implantação de um modelo de desenvolvimento alternativo”, que tivesse “o social como eixo”, passava por promover “uma gigantesco esforço de desprivatização do Estado”. Isso porque, a criação de “uma alternativa econômica” exigiria “a presença ativa e a ação reguladora do Estado sobre o mercado” (Programa de Governo 2002, p. 02-03). Portanto, ainda de acordo com o documento, a viabilização de um novo modelo de desenvolvimento passava por superar a ideia de que bastaria abrir a economia para crescer de forma sustentada.

A partir daí, a intervenção do Estado, no sentido de viabilizar o “modelo alternativo”, está presente (de forma mais ou menos explícita) em todas as proposições.

A política externa, por exemplo, era considerada “um meio fundamental para que o governo implante um projeto de desenvolvimento nacional alternativo”, com o objetivo de

“superar a vulnerabilidade externa do país” vis a vis a instabilidade dos mercados financeiros globais. Como parte desse projeto, superar a vulnerabilidade externa passava pela superação da ideia de que “o Brasil poderia se erguer como Nação” sem que houvesse “políticas públicas capazes de levar as empresas e a comunidade científica e tecnológica a investir recursos e esforços em inovação, registro de patentes, desenvolvimento de marcas e produtos aptos a competir internacionalmente” (Idem, p. 06 e 08).

A intervenção estatal também precisaria alcançar a política macroeconômica para que fosse possível transitar ao “novo modelo”. De acordo com o documento, o Estado precisaria

“criar um ambiente de estabilidade, com inflação sob controle e sólidos fundamentos macroeconômicos, para que a poupança nacional aumente e seja orientada e estimulada, através de taxas de juros civilizadas, para o investimento produtivo e o crescimento” (Idem,

p. 11). Isso porque, embora a estabilidade econômica fosse condição “indispensável”, não seria suficiente para construir a “riqueza do país”. Portanto, a intervenção do Estado precisaria atingir o setor produtivo – “mola propulsora da nação” – no sentido de desenvolver “nosso imenso mercado”, de capacitar trabalhadores, aumentar o grau de escolaridade da população, ampliar a formação de cientistas e pesquisadores, etc. (Idem, p.

11-13).

Sinteticamente, além de um “papel mais ativo” no eixo social – isto é, na consecução dos objetivos relacionados à distribuição de renda e à erradicação da pobreza – o Estado deveria exercer também “um papel estratégico” no eixo “nacional” – isto é, no fortalecimento da economia nacional – o que incluiria, por exemplo, o fomento às atividades de infraestrutura e de desenvolvimento de ciência e tecnologia. Portanto, de acordo com o documento, o Estado não poderia “limitar as suas ações a administrar o curto prazo e as questões emergenciais”, mas pautar-se “por uma visão estratégica de longo prazo, articulando interesses e coordenando investimentos públicos e privados que desemboquem no crescimento sustentado”. Em outros termos, seria preciso “reativar o planejamento econômico, assegurando um horizonte mais longo para os investimentos” (Idem, p. 31).

1.2.2 O PPA 2004-2007

Conforme referido anteriormente, o PPA 2004-2007 baseou-se fundamentalmente no Programa de Governo apresentado em 2002. Tal qual ocorrido com este último, o Plano Plurianual daquele período também reservou um papel estratégico ao Estado – seja no âmbito social, seja no âmbito produtivo. Partindo do princípio de que “promover um desenvolvimento sustentado com equidade social” requereria “grande união de esforços e a mobilização da sociedade brasileira”, o documento sustentava que caberia ao Estado utilizar-se de “todos os instrumentos e recursos disponíveis para dar o impulso indispensável à retomada do desenvolvimento” (Brasil 2003a, p. 13).

Nesse sentido, a existência de um projeto nacional e a intervenção do Estado aparecem como aspectos interdependentes. Conforme já mencionado, de acordo com o PPA, o Brasil possuía todos os elementos necessários para alcançar taxas elevadas de crescimento, exceto pela ausência de um “projeto de desenvolvimento”. Além disso, para articular as “forças dispersas” e viabilizar o referido projeto, seria necessário que o Estado ocupasse “um papel decisivo, como condutor do desenvolvimento social e regional e como indutor do crescimento econômico”. De forma mais específica, o Estado deveria coordenar e articular os interesses públicos e privados, com vistas a “minorar a pobreza da população, minimizar as desigualdades sociais e regionais, redistribuir renda, reduzir o desemprego, superar a escassez de financiamento, reduzir incertezas e elevar o investimento público e privado” (Idem, p. 14-15).

Não obstante a importância ocupada pelo Estado em termos de desencadeamento do processo de desenvolvimento – no sentido de articular “forças dispersas” em torno de um projeto de nacional, conduzir o desenvolvimento social e regional e induzir o crescimento econômico – o PPA também lhe reservava um papel decisivo na sustentação do novo modelo. Conforme visto na seção anterior, a estratégia de longo prazo apresentada no documento, sinteticamente, era “inaugurar um processo de crescimento pela expansão do

mercado de consumo de massa e com base na incorporação progressiva das famílias trabalhadoras ao mercado consumidor das empresas modernas”. Essa estratégia seria sustentada por “ganhos de produtividade”, oriundos dos “ganhos de eficiência por escala”, proporcionados tanto pelo tamanho do mercado interno quanto pela conquista de novos mercados externos – estes últimos já “resultantes dos benefícios da escala doméstica” (idem, p. 16).

A sustentação desse modelo de desenvolvimento, como também vimos, dependia da transmissão de parte do excedente gerado pelos ganhos de produtividade aos rendimentos das famílias trabalhadoras. Essa “transmissão”, no entanto, não ocorreria de forma automática, como aborda explicitamente o documento: “a estratégia baseia-se no reconhecimento de que a transmissão de produtividade a rendimentos do trabalhador dificilmente se verificará sem políticas de emprego, de inclusão social e de redistribuição de renda”. Isso porque, mesmo em situações de rápido crescimento, a geração de emprego tenderia a ser “insuficiente”. Uma vez que setores modernos são pouco intensivos em mão de obra, mesmo com crescimento acelerado, a economia não poderia absorver de forma satisfatória a “mão de obra desempregada e subempregada” (p. 17-18).

Portanto – como “o círculo virtuoso entre investimento e consumo, originado no aumento do poder aquisitivo das famílias trabalhadoras, depende da elevação progressiva dos salários reais e demais rendimentos diretos e indiretos por elas auferidos” – o Estado precisaria praticar políticas sociais a fim de compensar “fragilidades”, como “aescassez de postos de trabalho e as demais falhas nos mecanismos de transmissão do aumento da produtividade aos rendimentos dos trabalhadores” (Idem, p. 18-19).

Em suma, a intervenção deliberada do Estado seria imprescindível tanto para desencadear quanto para sustentar essa estratégia de desenvolvimento.

1.2.3 O PPA 2008-2011

O Plano Plurianual para o período 2008-2011 manteve o cerne do modelo desenvolvimento que havia sido inaugurado em 2003. De acordo com o documento, o novo período de governo reafirmava “o compromisso por um Brasil no qual”:

“O crescimento econômico não esteja dissociado da distribuição de renda e do equilíbrio ambiental; a educação de crianças, jovens e adultos, a promoção da inclusão social e a redução da desigualdade estejam no topo das prioridades nacionais; a existência de infraestrutura adequada induza os investimentos dos entes subnacionais e do setor privado; o desenvolvimento da cultura, da comunicação e da ciência e tecnologia sejam vistos como instrumentos do desenvolvimento [...]” (Brasil 2007, p. 11).

Portanto, o novo PPA mantinha o compromisso com uma estratégia que havia lançado, no período 2003-2006, “os alicerces de um desenvolvimento sustentável” que permitiria ao Brasil “ingressar em um círculo virtuoso capaz de combinar crescimento econômico com redução das desigualdades sociais e respeito ao meio ambiente”. Em consonância com esse “compromisso”, o documento – além de articular e integrar “as principais políticas públicas para o alcance dos objetivos de governo” – dava “continuidade à estratégia de desenvolvimento de longo prazo inaugurada no PPA 2004-2007” (Idem, ibid.).

A estratégia em questão, como vimos, baseava-se no modelo de crescimento via consumo de massa que, por sua vez, sustentava-se na transmissão de parte do excedente gerado por ganhos de produtividade à renda dos trabalhadores. Nesse sentido, o novo PPA caracterizava o modelo como sendo “uma estratégia de desenvolvimento que opera com base na incorporação progressiva das famílias no mercado consumidor das empresas modernas”. Assim, “o aumento da demanda por produtos dos setores modernos da economia amplia a utilização da capacidade já existente e estimula maiores investimentos em bens de capital e inovação; estes, por sua vez, “conduzem a ganhos de produtividade e competitividade das empresas, ampliando espaço para as exportações”. A elevação da produtividade gera lucros maiores que, caso sejam (em parte) transmitidos às famílias trabalhadoras, podem – ao aumentar seus rendimentos – realimentar o ciclo (Idem, p. 11-12).

Essa transmissão do excedente gerado por ganhos de produtividade não opera de forma automática, como já vimos, mas necessita da intervenção do Estado tanto para desencadear o “círculo virtuoso” quanto para sustentá-lo. Como esse processo já havia sido desencadeado no período anterior – o PPA 2004-2007 já havia lançado os “alicerces” desse modelo – cabia ao novo Plano Plurianual tratar de sustentá-lo. O que, por sua vez, exigiria promover “simultaneidade entre o aumento dos investimentos, da produtividade e da competitividade e a transmissão do aumento de produtividade à renda das famílias trabalhadoras e ao lucro das empresas”. A sustentação da progressão contínua da produtividade, por exemplo, exigiria do Estado, “além da necessária expansão do investimento”, intensa “promoção da inovação tecnológica na produção de bens e serviços”.

A adequada apropriação de “padrões tecnológicos inovadores”, por sua vez, exigiria uma intervenção específica para promover a “evolução dos níveis educacionais da população”

(Idem, p 12).

Nesse sentido, o PPA 2008-2011concentrou os esforços de intervenção do Estado em três “agendas prioritárias” – a Agenda Social; o Plano de Desenvolvimento da Educação (PDE); e o Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) – destinadas a “reafirmar o compromisso” com o modelo de desenvolvimento que vinha sendo seguido. Como ficou claro em seção anterior, a viabilização dessas três agendas requeriam uma participação ativa do Estado, seja implementando políticas de erradicação da pobreza e redistribuição de renda;

seja executando um plano de melhoria do índices de educação básica e superior; ou ainda, diminuindo os gargalos do setor produtivo via investimentos em infraestrutura (Idem, p.