CAPÍTULO III – A Intervenção dos Municípios na Educação à Luz dos Modelos Burocrático e Político
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A INTERVENÇÃO DOS MUNICÍPIOS NA EDUCAÇÃO À LUZ DOS MODELOS BUROCRÁTICO E POLÍTICO
1. Os modelos de análise organizacional
A opção por um determinado modelo organizacional é essencial para o desenvolvimento do processo de investigação, pois permite articular os seus diversos momentos, já que a teoria ou modelo
teórico é o ponto de partida da investigação, aodefinir o objecto de análise, conferindo-lhe orientação e
significado, construindo as suas potencialidades explicativas e estabelecendo os seus limites. Tal como afirma Licínio Lima (1998: 65): «Interessa-nos considerar modelos teóricos para o estudo da escola como organização, possibilitando a sua descrição enquanto tal mas, sobretudo, permitindo a sua compreensão e explicação».
É o mesmo autor quem melhor nos elucida relativamente ao significado de Modelos, referindo que são «(…) corpos teóricos e conceptuais, abordagens, ou “lentes”, que nos permitem realizar leituras e ensaios interpretativos das realidades organizacionais» (Lima, 2001: 98).
Também Manuel Sarmento (2000: 103) nos informa que
«Modelos, ou os seus correspondentes metáforas ou imagens (…), são aqui
entendidos como formulações teóricas das organizações escolares, através das quais elas são como objectos teóricos com características próprias. Os modelos são corpos agregados de conceitos, de problemáticas e de métodos que permitem apresentar determinadas características dos objectos reais “escolas”, subestimando outras».
Como reconhece Baldridge (1971: 19), devemos entender por modelo «(…) uma estrutura teórica para análise, um conjunto de questões heurísticas que nos podem ajudar no estudo de um particular fenómeno, chamando a atenção para algumas das suas mais importantes características».
É vasta a plêiade de modelos, imagens, metáforas e abordagens a que o investigador que estuda a escola como organização pode recorrer para melhor concretizar os objectivos da investigação. Vários autores tentaram organizar diversas tipologias, procurando “arrumar” os diferentes modelos organizacionais aplicáveis ao estudo das organizações educativas.
Firestone e Harriot (1984) apresentam três imagens ou perspectivas de análise das organizações educativas: “The Rational-Bureaucratic Image”, “The Loose Coupling Image” e “The Political-Systems Image”.
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Ellström (1983), tomando como referência os critérios de distinção, os diferentes níveis de consenso e de clareza relativamente aos objectivos e ao grau de ambiguidade das tecnologias e dos processos organizacionais, propõe uma tipologia com base em quatro modelos, que designou como as “quatro faces das organizações educacionais”, nomeadamente: “The rational, the political, the social system, and the anarchistic model”.
Já Tyler (1991), ao caracterizar a escola como uma organização complexa, destaca três modelos: “The Bureaucratic model”, “The contingency model” e “The loosely compled system”.
Tony Bush (1986) aponta seis modelos: “formal”, “collegial”, political”, “subjective”, “ambiguity” e “cultural”. Estes modelos apresentam-se como um grande guarda-chuva conceptual onde é possível encontrar várias abordagens.
Para além destes autores, alguns investigadores portugueses têm apresentado propostas de modelos teóricos para o estudo da escola como organização.
Jorge Adelino Costa (1996) adianta várias “imagens organizacionais da escola”, das quais destacamos: “A Escola como Empresa”, “A Escola como Burocracia”, “A Escola como Democracia”, “A Escola como Arena Política”, “A Escola como Anarquia” e “A Escola como Cultura”.
Carlos V. Estêvão (1998) adopta para o estudo da escola como organização uma construção
teórica que designa como políptico, sujeito a uma pluralidade de focalizações teóricas que espelham
uma heterogeneidade de ângulos que retiram a hegemonia de um só modelo, beneficiando a análise organizacional de um diálogo entre modelos.
Guilherme Silva (2006) refere que a visão que cada observador obtém do terreno tende a ser sobredeterminada pelo ponto de onde faz a observação, isto é, pela abordagem (ou abordagens) que estruturam a sua percepção, destacando a abordagem legal-burocrática, a abordagem empresarialista e a abordagem sociopolítica. Neste estudo, identificamo-nos com a primeira abordagem que se enquadra nos modelos organizacionais normativistas/pragmáticos, e com a terceira abordagem, que corresponde aos modelos organizacionais analíticos e interpretativos de que fala Licínio Lima (1998).
Partindo de uma tipologia em boa parte influenciada por Per-Erik Ellström, Licínio Lima apresenta o que define como o “modo de funcionamento díptico da escola como organização”, segundo o qual os vários modelos organizacionais aplicados à escola, bem como todas as imagens ou metáforas que lhes estão associadas, ocorrem numa das duas faces do chamado “díptico”, mais ou menos próximo do pólo do “modelo racional burocrático” ou do pólo do “modelo anárquico” (Lima, 1998: 163). O “díptico” é aqui entendido no sentido em que é dobrado em dois a partir de um eixo constituído pelo plano de acção e, por referência, ao plano das orientações para a acção, ora exibindo mais um lado ou face – a burocrática-racional ou de sistema social -, ou a face metaforicamente designada como anárquica, ou ainda aquelas mais associadas aos modelos políticos (arena política),
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ou culturais e subjectivos, ora ainda apresentando simultaneamente as duas faces em grau variado de abertura ou de fechamento (Lima, 2001: 47-48).
Revisitando os conceitos leccionados nas sessões da disciplina de Sociologia das Organizações, o investigador deve definir o seu campo de acção, as suas opções teóricas, os contornos da investigação, revelando, nesse momento, com que “escolas” se identifica e a linha que pretende prosseguir.
Considerando a problemática da investigação e os objectivos que nos norteiam, optaremos
pelo Modelo Racional-Burocrático e pelo Modelo Político para fundamentar a nossa análise teórica,
através dos quais procuraremos compreender o grau de cumprimento e a imposição de regras e normas formais e legais, as motivações, as lógicas de acção, os interesses e conflitos, as relações de poder e de negociação, promovidas pelos actores e desenvolvidas pelas instituições e instâncias de poder, no processo de elaboração e discussão da Carta Educativa. Ao mesmo tempo, pensamos que serão estas “lentes” que melhor nos ajudarão a perceber se, ao nível local, se evidencia e afirma a lógica centralizadora da administração educativa, em contraciclo com o discurso normativo e legal, esvaziando de conteúdo a necessidade e o desejo de uma maior participação e autonomia dos municípios na definição das políticas ao nível local.
2. O modelo burocrático racional
Tomando como referência os modelos formais, o modelo racional-burocrático, numa perspectiva analítica, encerra dimensões que possibilitam a compreensão e interpretação de alguns aspectos relacionados com o funcionamento das organizações, na medida em que confere importância à estrutura formal e abstracta e destaca as questões da racionalidade e da dominação, tal como assinala Carlos Estêvão (1998: 177): «O modelo burocrático, enquanto modelo analítico, apresenta dimensões que possibilitam a compreensão de alguns aspectos relacionados com a estruturação e funcionamento das organizações em geral e das educativas em particular». Segundo Licínio Lima (1998: 69), «O modelo racional acentua o consenso e a clareza dos objectivos organizacionais (que não constituem matéria relevante para discussão) e pressupõe a existência de processos e de tecnologias claros e transparentes». Compreende-se, assim, que seja um dos modelos preferencialmente utilizados por muitos autores para o estudo das organizações.
No modelo burocrático, uma organização é perspectivada como uma estrutura formalmente organizada, com um conjunto de objectivos definido e preciso, em função dos quais toda a estrutura
organizacional funciona. Os objectivos organizacionais são aceites por todo o staff, não constituindo
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grau de consensualidade em torno dos objectivos possibilita a existência de um sistema de preferências completo e consciente, a partir do qual é possível conhecer virtualmente todas as alternativas ou escolhas possíveis e prever as suas consequências, isto é, decidir racionalmente. A tomada de decisão ocorre no topo da hierarquia que, a partir da centralização da informação, sintetiza e calcula as escolhas mais racionais. A partir daqui, a autoridade é sucessivamente delegada em níveis organizacionais inferiores, de tal forma que cada nível detém os meios adequados para atingir a sua principal finalidade.
O modelo burocrático-racional tem, na sua base, a teoria da burocracia de Max Weber e na
correspondência que opera entre burocracia e tipo ideal. Enquanto Frederic W. Taylor desenvolvia o
seu sistema racionalizador dos processos de produção industrial, Max Weber elaborava conceptualmente a noção de Burocracia, apoiando-se sobre alguns exemplos históricos conhecidos – como o Egipto Antigo, a China Imperial, o Império Romano, a Igreja Católica – e sobre o sentido da evolução que ele próprio apercebia no seu tempo, nomeadamente no caso do Estado Moderno Europeu.
Ao procedermos a esta referência, importa clarificar, como insistentemente nos recorda Licínio Lima (1998: 124), que
«A Teoria da Burocracia (...), embora desenvolvida por Max Weber sensivelmente na mesma época em que F. W. Taylor e H. Fayol desenvolviam os seus trabalhos, representava um percurso paralelo, um universo sociológico que, embora passível de cruzamento com estes trabalhos, não se situa exactamente no mesmo plano ou, pelo menos, no mesmo tipo de registo teórico e disciplinar».
Max Weber desenvolveu a primeira interpretação sistemática da emergência das organizações modernas. Weber estabelecia a relação entre a mecanização da indústria e a proliferação de formas burocráticas de organização, concluindo que as formas burocráticas rotinizam os processos de administração, da mesma forma que a máquina rotiniza a produção (Morgan, 1996: 26). Assim, caracterizou a burocracia como uma forma de organização que enfatiza a precisão, a rapidez, a clareza, a regularidade, a confiabilidade e a eficiência, atingidas através da criação de uma divisão de tarefas fixas, supervisão hierárquica, regras detalhadas e regulamentos. (ibidem: 26). Para Weber, todas as grandes organizações em grande escala tendem a ser de natureza burocrática (Giddens, 2007: 350).
Foi De Gournay que, em 1745, utilizou pela primeira vez o termo Burocracia, juntando o
prefixo “Bureau”, que significa escritório ou secretária, ao verbo grego “cracia”, que significa governar (ibidem: 350). O vocábulo Burocracia tomou, na linguagem corrente, uma conotação fortemente crítica
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e negativa, assumindo mesmo uma configuração depreciativa, sendo muitas vezes associado à formalidade, à ineficácia e ao desperdício, o que é precisamente o contrário da imagem concebida por Weber, para quem o sistema burocrático de organização é aquele que, nas condições de desenvolvimento histórico e civilizacional, exibe mais clara superioridade e melhores resultados sobre quaisquer outros devido à sua racionalidade.
Weber perspectivava a Burocracia como uma parte central da racionalização da sociedade que estava a afectar todas as facetas da vida, desde a ciência à educação e ao Governo. Ultrapassando as crenças e costumes tradicionais, as pessoas, na Idade Moderna, tomavam decisões racionais orientadas para um objectivo concreto. Para Weber, a expansão da burocracia é um fenómeno inevitável das sociedades modernas, a autoridade burocrática é a única forma de lidar com as implicações administrativas dos grandes sistemas sociais (Giddens, 2007: 350).
Para Max Weber, o conceito de poder «é sociologicamente amorfo, defendendo que o conceito sociológico de «dominação» deve ser mais preciso e só pode significar a probabilidade de encontrar obediência a uma ordem. Referindo-se ao poder na forma de dominação legítima, identifica «Três tipos puros de dominação»: de carácter tradicional, de carácter carismático e de carácter racional.
A dominação de carácter tradicional assenta, na perspectiva do autor, na consagração de tradições (normas consuetudinárias), que se mantêm ao longo do tempo e na legitimidade dos seus herdeiros de as fazer cumprir. Como afirma Parkin (1996: 58), «baseia-se no apelo à santidade dos costumes e às tradições imemoriais». A autoridade tradicional tem a sua génese nas tradições e costumes e no património cultural que é transmitido das gerações mais velhas para as mais jovens, podendo dar-se como exemplo as monarquias, regimes em que a forma de sucessão e autoridade do rei sobre os seus súbditos pode ser um exemplo de autoridade tradicional.
Já a denominação carismática é baseada na ascendência de alguém que, pelo seu heroísmo, exemplaridade, tipo de personalidade tem sobre o outro, ou seja, segundo Frank Parkin (idem), pelo «magnetismo pessoal de uma figura heróica que está em estado de graça». A autoridade carismática emerge do carisma característico de cada sujeito, ou seja, de qualidades e atributos pessoais reconhecidos pelos outros, o que lhes permite exercer persuasão sobre o grupo.
Quanto à dominação de carácter racional, assenta nas leis e normas formalmente estatuídas. Quem as actualiza, goza de uma autoridade legal, tendo na burocracia «o seu arquétipo» (Parkin, 1996: 58). A dominação de carácter racional é processada através de ordenações de forma impessoal e objectiva. A autoridade legal advém de regras formais de natureza jurídica que se materializam em leis, normas e regulamentos, estabelecendo formas de conduta padronizadas, tanto ao nível dos Estados, como nas organizações. Esta curiosidade legal assenta na racionalidade rejeitando a irracionalidade das autoridades tradicional e carismática e impondo o chamado Estado de Direito.
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Por forma a estudar as origens e a natureza da expansão das organizações burocráticas,
Weber considerou a Burocracia como um tipo ideal9, entendido como uma construção conceptual,
despida de intenções prescritivas e servindo de medida à realidade, encontrando a sua legitimação na autoridade legal, traduzida na igualdade de tratamento perante a lei e no carácter universal e abstracto da sua aplicação (Lima, 1998: 24). Assim, Weber concluiu que a burocracia, deixando de estar sujeita
quer ao capricho do líder carismático, quer às sentenças dos costumes, constitui, tecnicamente -
porque submetida ao império da lei -, o modelo mais puro da autoridade legal e, portanto, de organização administrativa. O sistema burocrático teorizado por Weber tenta eliminar os favoritismos, os subjectivismos, os actos discricionários ou as pressões pessoais, através do estabelecimento do «rule of law», na teoria política do Estado.
Enquanto tipo ideal, a burocracia surge, portanto, como um modelo organizacional
caracterizado globalmente pela racionalidade e pela eficiência e, nesta perspectiva, não se afasta
significativamente dos objectivos da administração científica pretendidos por Taylor, ganhando, assim, relevo a análise de Licínio Lima (1998: 125), quando afirma que,
«Ao acentuar a hierarquia, a existência de competências rigorosamente fixadas, o rigor da disciplina e das formas de controlo, entre outros, Weber consubstancia um modelo teoricamente centralizado, impessoal, alheio a influências e a sentimentos (sine ira et studio), que partilha, sem dúvida, critérios assumidos pela Escola Clássica».
Numa leitura mais normativa do tipo ideal definido por Weber, podemos evidenciar um
conjunto de características distintivas da burocracia, entre as quais: a definição de competências, de deveres e de direitos, da autoridade de cada função é feita através de regras fixas e impessoais, por intermédio de norma e regulamentos administrativos; a existência de uma hierarquia de funções perfeitamente definida, com níveis de autoridade específicos, implica um sistema bem ordenado de subordinação, no qual se exerce um controlo dos graus inferiores pelos superiores; a utilização de documentos escritos na gestão da organização, geralmente conservados em arquivos, a clara separação entre a actividade oficial dos funcionários e a sua vida privada; a organização burocrática obedece a regras gerais, formais e impessoais; a necessidade de uma aprendizagem técnica especializada que pressupõe, normalmente, uma formação profissional avançada. Como refere Carlos
9 Max Weber define a burocracia como um «tipo ideal» de organização, acentua a hierarquia de autoridade, a divisão do trabalho, a competência técnica, normas de procedimento para actuação no cargo, normas que controlam o comportamento dos empregados, entre outros, consubstanciando assim um modelo teoricamente centralizado, fortemente hierarquizado, impessoal, alheio a influências e a sentimentos (Weber, in Campos, 1978: 15-28).
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Estêvão (1998: 178): «É o maior ou o menor grau de presença ou de ausência destas características que determina a definição de uma organização como mais ou menos burocrática (...)».
As vantagens da burocracia para Weber circunscreviam-se, fundamentalmente, à redução das irracionalidades das grandes organizações onde abundam relações de favoritismo pessoal, defendendo, assim, a máxima racionalidade das organizações. Esta grande finalidade era conseguida com a precisão na definição do cargo e no seu desempenho, na rapidez das decisões, com a univocidade de interpretação dos regulamentos específicos, com a uniformidade de rotinas e procedimentos, com uma continuidade na organização, com a redução da fricção entre as pessoas, com a formalização da hierarquia e com a subordinação dos mais novos aos mais antigos.
Estas e outras características da burocracia são também destacadas por outros autores. David Beetham (1988: 24-25), por exemplo, na leitura que faz da teoria de Weber sobre a burocracia, reduz a quatro as características básicas que, no seu entendimento, constituem o padrão definidor de Weber relativo à burocracia, nomeadamente:
«(...) hierarquia (cada funcionário tem uma competência claramente definida
dentro da divisão hierárquica do trabalho e é responsável pelo seu cumprimento
perante um superior); continuidade (a repartição constitui uma ocupação
remunerada a tempo inteiro, com uma estrutura de carreira que oferece
perspectivas de promoção regular); impessoalidade (o trabalho é conduzido
segundo regras prescritas, sem arbitrariedades ou favoritismos, e existe um registo
escrito de cada transacção); competência (os funcionários são seleccionados
conforme o seu mérito, são treinados para as suas funções e controlam o acesso aos conhecimentos reunidos nos processos».
Por seu turno, Richard Hall (1971: 34), utilizando não só o quadro conceptual de Weber, mas também o de outros autores, como Friedrich, Merton, Udy, Heady, Parsons, Berger, Michels e Dimock, indica-nos onze características da organização burocrática: hierarquia da autoridade; divisão do trabalho; competência técnica; normas de procedimento para actuação no cargo; normas que controlam o comportamento dos empregados; autoridade limitada do cargo; gratificação diferencial por cargo; impessoalidade dos contactos pessoais; separação entre propriedade e administração; ênfase nas comunicações escritas; disciplina racional».
O conjunto de características agora evidenciado revela a burocracia como um modelo organizacional assente no princípio da racionalidade, sendo que esta se traduz em aspectos como a previsibilidade e a certeza face ao futuro, na consensualidade sobre os objectivos, na correcta adequação dos meios aos fins, nas tecnologias claras, e nos processos de planeamento e decisão estáveis, centrando-se, enquanto modelo de análise organizacional, naquilo que Licínio Lima designou como «versões oficiais da realidade» (1998: 77).
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Na perspectiva de vários autores (Costa, 1996; Lima, 1998; Estêvão, 1998), ao nível da administração educacional, as características do modelo burocrático que mais frequentemente se aplicam à organização escolar são: o centralismo na tomada de decisões, a manifesta autoridade e hierarquia, o peso da legalidade e o excessivo normativismo, a divisão do trabalho e a competência técnica, a impessoalidade na aplicação das normas marcadas pela uniformidade, o formalismo escrito, a generalização do desempenho mínimo, as normas de procedimento para a actuação no cargo e a definição de estatutos profissionais.
Este modelo coloca, ainda, em evidência a estrutura hierárquica enquanto autoridade racional legal sobre os diferentes níveis organizacionais, baseada numa organização de cargos bem delimitados, onde os candidatos são seleccionados por nomeação sustentada em critérios de qualificações e competência técnica claramente identificáveis. A estrutura obedece a princípios de racionalidade na divisão das tarefas, em objectivos muito claros, na hierarquia dos cargos e em regras e procedimentos rígidos e com elevado nível de previsibilidade de comportamentos. Em termos de decisão, a parte da organização que assume maior destaque são as estruturas de topo que pressionam todo o resto da organização no sentido de uma centralização estratégica. Tudo é previamente decidido e previsto, através de regulamentos o mais pormenorizadamente possível, de modo a retirar todo o carácter de incerteza e a restringir a margem de autonomia dos actores.
Como sublinha Licínio Lima (2001: 24): «O modelo burocrático, quando aplicado ao estudo das escolas, acentua a importância das normas abstractas e das estruturas formais, o consenso e o carácter preditivo das acções organizacionais».
Carlos Estêvão (1998: 180) observa igualmente que
«o modelo burocrático-racional tem merecido também a atenção dos estudiosos