Para a primeira parte do trabalho empírico, em que analisamos métodos e modalidades de negociação, partimos do pressuposto de que, em primeiro lugar, o Brasil terá que adotar posições estratégicas com custos e benefícios relativos, tanto em termos de acesso a mercado quanto em termos de uma redução (ou eventual eliminação) de subsídios. Isso implica em que o capital político do país e o esforço negociador deverão estar focados em algo que se traduza em resultados concretos, em termos de melhoria de preços, aumento de produção, de exportações, reduções de custos de importações, geração de divisas, em termos de balanço comercial agroindustrial, etc; sem que fiquem comprometidos os níveis de bem-estar (medido pelos excedentes do produtor e do consumidor) e o acesso de grupos socialmente vulneráveis à segurança alimentar. Em outras palavras, as negociações deverão ser conduzidas com compromissos com resultados tangíveis para o país. Isso significa, em termos práticos, que devemos eleger indicadores de resultado (como aqueles mencionados, de desempenho de índices econômicos na agricultura e na agroindústria), para sugerir uma conduta negociadora mais eficaz. Nessa linha, uma opção negociadora eficaz seria eleger a questão de acesso a mercado como aquela capaz de gerar melhores resultados.
Uma primeira hipótese é a de que as negociações de acesso a mercado são as que geram resultados mais significativos. O corolário é o do desenvolvimento sustentável: para que se possa garantir crescimento permanente da produção e de rendas nos setores rurais e agroindustriais é preciso que se assegure que setores competitivos do país se insiram nos mercados mundiais, com acesso a mercado e sem restrições e assimetrias de tratamento tarifário. Para essa hipótese esse é o fator mais importante, no momento em que estamos decidindo alocar escassos recursos de negociação entre acesso a mercado e redução ou eliminação de subsídios à produção e à exportação. O foco da negociação deve ser em resultados. Discussões de princípios ou de questões que não geram resultados podem ter importância para as negociações de princípios – como o caso dos subsídios à produção, por exemplo, como se verá mais tarde –, mas o esforço negociador pode se
perder, se avanços nessas áreas de princípios não resultarem em resultados concretos em termos dos indicadores selecionados. Por essa razão é necessário testar a hipótese de que subsídios podem gerar modestos resultados concretos para o Brasil.
Assim, na definição do interesse nacional, a quantificação dos resultados da implementação das propostas e das negociações de métodos e modalidades pode revelar aspectos importantes se o interesse é medir resultados concretos do esforço negociador. A definição do interesse nacional partiria do princípio da inserção competitiva do Brasil nos mercados mundiais, respeitadas as condições de acesso à segurança alimentar de grupos vulneráveis da sociedade brasileira. As negociações deveriam se processar no sentido de gerar resultados tangíveis, de acordo com os padrões de especialização e vantagens comparativas e competitivas naqueles produtos onde o Brasil tem condições de impulsionar suas exportações. O objetivo final é o crescimento interno, com menor impacto possível sobre os níveis de bem- estar do consumidor, considerando que o Brasil é um país com má distribuição da renda.
Destarte, partindo-se desses princípios, uma hipótese importante é de que há uma hierarquia de resultados possíveis a partir das propostas de métodos e modalidades apresentadas. A hierarquia de resultados indicaria as melhores estratégias a serem seguidas pelo Brasil nas negociações. Uma revisão da literatura indica que as reduções de tarifas, no âmbito das negociações da OMC, trariam impactos favoráveis à produção e às exportações brasileiras. Em muito melhores condições – inclusive com resultados quantitativos – do que negociações de reduções de subsídios às exportações e, principalmente, à produção. Essa hipótese decorre da constatação de que quanto mais elevada a proteção na fronteira, tanto mais redundante pode ficar o subsídio (principalmente à produção). Estudos empíricos indicam que há impactos reduzidos com a redução de subsídios às exportações, possivelmente apenas em produtos lácteos e, de forma muito discreta, no trigo. Os efeitos mais importantes decorreriam da redução de tarifas (Hockman et al, 2003).
Um outro conjunto de hipóteses, usadas na segunda etapa dos testes empíricos, parte das propostas formuladas no âmbito das negociações da Rodada de Doha. Pela conformação das propostas – em ordem dos maiores impactos prováveis sobre os indicadores econômicos da economia agroindustrial do Brasil e do mundo – aquela que se destacaria, em primeiro lugar, seria a proposta dos EUA. Em segundo lugar, viria a proposta do Grupo de Cairns, também com fortes impactos sobre os indicadores de preços, produção, renda rural, balanço de exportações e importações, etc. Em terceiro, viriam os efeitos da proposta de Stuart Harbinson (e suas diversas modalidades), uma proposta simétrica em relação às demais. Por último, os efeitos mais atenuados decorreriam de uma proposta (modesta) apresentada pela União Européia.
Essa hierarquia tem um viés de enfatizar impactos na economia agroindustrial – nos seus indicadores econômicos de preços, de volumes de produção, renda no campo, aumento de exportações, redução dos custos de importações, geração de superávits comerciais nas exportações agroindustriais, etc. Para a análise ser completa, é preciso avaliar as propostas, também, de acordo com o impacto desses indicadores (principalmente os de preços) sobre os níveis de bem-estar dos consumidores, de preferência por classes de renda. Essa parte será feita após as análises de opções de métodos e modalidades, das propostas em curso na OMC e dos acordos setoriais tipo zero por zero. Esse tipo de efeitos é reconhecidamente muito complexo. Como a questão é essencialmente empírica, não são feitas hipóteses à priori.
Em suma, a pergunta fundamental é: quais as opções estratégicas que o Brasil pode adotar diante do conjunto de propostas nas negociações da OMC? Por exemplo, é de interesse para o Brasil seguir uma proposta maximalista como a dos EUA? Neste caso, além de verificar os impactos sobre a economia agroindustrial, que se estima sejam muito grandes, formula-se a hipótese de que os impactos sobre os preços em nível de consumidor serão também bastante significativos. Portanto, a opção estratégica vai depender da capacidade de se criar mecanismos de compensação dos produtores para os
consumidores (princípio de compensação à la Kaldor), ou uma rede de proteção social (social safety net).
Uma opção estratégica importante é o alinhamento ativo do Brasil na proposta do grupo de Cairns. A hipótese, nesse caso, é a de que essa proposta terá, também, um impacto no setor agroindustrial, mas gerará externalidades (fortes impactos) em nível dos consumidores. Como a proposta dos Estados Unidos, a proposta do grupo de Cairns teria eventualmente restrições, devido a seus fortes efeitos colaterais sobre a segurança alimentar. Mas essa é essencialmente uma questão empírica.
Outra hipótese importante é de que as propostas dos EUA e do grupo de Cairns poderão ter impactos importantes sobre os preços aos produtores de outros países, que são major players no mercado mundial (leia-se, União Européia). Muito embora o modelo não simule a economia política das negociações, a hipótese é de que impactos importantes sobre os produtores na União Européia acabariam reduzindo, de alguma forma, a viabilidade política das propostas americana e de Cairns – para se dizer o mínimo. Mas o importante é entender que os resultados do modelo empírico ajudam muito a entender a economia política que está envolvida nas negociações.
Outra hipótese possível decorre do fato de que ao adicionar-se a dimensão da renda real dos consumidores nas análises os resultados podem, de certa forma, justificar as chamadas “preocupações não comerciais”, entre as quais figura a questão da segurança alimentar. Essa dimensão analítica permite entender por que certas propostas são ou não relativamente mais ou menos factíveis, no quadro de pobreza dos países em desenvolvimento. As propostas em discussão poderiam potencialmente causar impactos muito fortes na renda real dos consumidores nos países pobres, como o Brasil. Alguns cenários de mudanças corajosas no contexto da liberalização do comércio agroindustrial podem encontrar resistências por parte dos governos nacionais. É preciso não esquecer que as variações no excedente do consumidor são uma forma de avaliar a mudança na renda real de importantes grupos sociais. Esse indicador de excedente do consumidor é um ingrediente essencial para a avaliação das opções estratégicas brasileiras nas negociações.
Com a desgravação tarifária no âmbito das negociações da OMC é possível que a produção de produtos agrícolas nos países desenvolvidos sofra redução. Com isso, os preços dos produtos agrícolas poderão aumentar, nos países desenvolvidos e no mundo. A elevação desses preços, por sua vez, pode impactar negativamente a renda real dos consumidores, fazendo cair o consumo per capita de alimentos. Essa é uma hipótese que depende do teste empírico, mas é plausível no quadro geral das reformas de liberalização do comércio agrícola mundial.
Além disso, essa elevação dos preços de produtos, chamados “de clima temperado”, como nos casos do trigo, produtos lácteos e carnes, por exemplo, pode ocasionar uma deterioração dos termos de troca para os países em desenvolvimento e, em especial, para o Brasil. Isso porque os produtos exportados por esses países, notadamente produtos tropicais, já desfrutam de tarifas relativamente baixas nos mercados dos países desenvolvidos. Essa é uma outra hipótese do trabalho.
Um corolário muito importante da hipótese de resultados em acesso a mercado são os resultados modestos ou inexpressivos na linha de redução ou eliminação dos subsídios é o de que o Brasil, nas suas opções estratégicas, deve restringir a amplitude das negociações. Reduzir o conjunto de temas e a abrangência do que se vai tratar no processo negocial. Se os maiores resultados estão em acesso a mercado, um corolário desse trabalho será concentrar esforços nessa linha de negociação. Não se deveria, a princípio, cogitar da hipótese de se colocar peso político e de liderança em muitos temas, dissipando os esforços e capital político em diversos e inúmeros tópicos que conformam o quadro de referência das negociações.
Em estudo recente (Lopes, 2003) verificou-se que a questão de acesso a mercado é prioritária. O estudo indicou que é necessário concentrar capital político e recursos humanos nessa negociação, pois ai estaria o maior pay off do exercício negociador. Há uma lição importante aprendida na Rodada Uruguai. A ampliação excessiva do leque dos temas tratados naquela negociação, de fato, nos levou a perdas consideráveis na questão do acesso a mercado. O resultado final, nessa última área, foi modesto, senão grandemente
desfavorável aos interesses do Brasil, em virtude da elevação generalizada das tarifas por parte dos países desenvolvidos.
Uma opção estratégica importante, em torno das propostas em negociação, nessa linha mesmo de acesso a mercado, parte da hipótese de que o abandono da fórmula suíça pode ter um custo muito elevado. Pode-se discutir o coeficiente a ser aplicado, mas os cortes lineares propostos no conjunto de algumas propostas (União Européia e Harbinson) acarretariam a permanência de picos e escaladas tarifárias. A opção estratégica de abandonar, por qualquer que seja a razão, a fórmula suíça acarretaria a permanência de uma enorme proteção para produtos de interesse do Brasil (como açúcar, suco de laranja, carnes de bovinos, suínos e frangos, por exemplo). A Rodada Uruguai não gerou as melhorias esperadas nas condições de acesso a mercado.
Os principais motivos para esse pobre resultado, amplamente discutido na literatura, estão ligados à quantidade de tarifas elevadas e proibitivas, à alta dispersão tarifária e à escalada tarifária, que resultaram justamente da aplicação de uma forma linear de cortes tarifários. Harbinson, na sua proposta, volta a propor essa metodologia, excluindo qualquer tipo de capping. A importância do capping deve ser investigada em uma variante da proposta Harbinson – o que será feito nesse trabalho.
Portanto, é previsível que se mantenha a incidência de picos tarifários – o que dificultaria muito qualquer melhora de acesso a mercado. Na eventualidade da implementação da proposta Harbinson, por exemplo. Essa proposta, por representar uma posição intermediária entre as propostas dos EUA e União Européia, tem possibilidades de ser adotada como ponto de partida nas negociações.