O estudo de Vargas (2012) relata a concepção acerca do déficit e a disciplina fiscal analisada em dois contextos institucionais no âmbito da história contemporânea do capitalismo mundial: a primeira, que ocorreu pós segunda guerra até fins dos anos 70, qualificada como disciplina fiscal frouxa e a segunda, dos anos seguintes até a atualidade, classificada como disciplina fiscal forte.
Sobre a primeira concepção, o estudo cita, na Europa, os efeitos das guerras mundiais, a grande depressão, o nazismo e o comunismo e na economia norte- americana, o modelo de acumulação de capital, como experiências concretas nas quais vários países, pressionados por quadros recessivos e de elevado desemprego, obtiveram resultados favoráveis no combate à recessão recorrendo a políticas fiscais amparadas em um conjunto de medidas baseadas em modelos deficitários, cujas
13 A negociação de um acordo com o FMI (uma "extended fund facility") visava um pacote de socorro financeiro para a renegociação da dívida interna brasileira de cerca de US$ 12,7 bilhões, em 1983, em apoio a um programa de ajustes.
37
despesas públicas superavam as receitas. Na segunda concepção, o foco da atuação do governo se coloca na restrição fiscal forte, referenciada pelos Banco Mundial e Fundo Monetário Internacional e implementado no Brasil, nos meados dos anos 90, com o Programa de Ajuste Fiscal dos Estados.
Na realidade da disciplina fiscal frouxa, a ideia de austeridade fiscal era pouco destacada tendo em vista o peso pouco relevante do déficit e da dívida pública dos países mais desenvolvidos, que demandavam ações do governo para corrigir e suplementar o mercado. Para tanto, a ideia de falha de mercado justificava as intervenções do Estado para potencializar o crescimento econômico e as teorias macroeconômicas de Keynes, que incorporavam os gastos de governos, tornou-se um referencial teórico para a atuação ativa dos vários estados.
Vale destacar que, até a crise de 1929, a teoria clássica de Marshall, baseada na Lei de Say, que preconizava que a oferta cria a própria demanda, defendia que a “mão invisível” do mercado garantiria o equilíbrio entre os níveis de oferta e demanda agregadas sem intercorrências de crises de hiperprodução e subconsumo. Entretanto, vale destacar, que a crise dos anos 30 foi caracterizada pelo subconsumo gerada em decorrência da sobra de produtos com queda dos preços e prejuízo dos produtores que, investindo menos, contribuíram, sobremaneira, para a queda do nível de emprego.
Com a economia atravessando uma depressão terrível, devido à queda das rendas, dos preços e dos empregos, não se verificou o ajuste automático da oferta e procura, nos termos da Lei de Say. Era necessário o aumento dos gastos públicos para que a produção, a renda e o emprego se recuperassem. Desta forma, os fundamentos da “Teoria Geral do Emprego, do Juro e do Dinheiro” defendida por Keynes fomentou a intervenção governamental na atividade econômica como forma de alavancar o equilíbrio econômico.
Feijó (2007) relembra que “o esquema de demanda e oferta agregada de Keynes parecia não apenas explicar a recessão, como também mostrava as formas de se escapar dela”. O autor destaca a teoria defendida por Keynes, no sentido de que na fase contracionista do ciclo econômico, o Governo deve gerar déficits orçamentários para complementar o investimento privado insuficiente, e elevar o nível de emprego. Considerando a concepção da teoria Keynesiana, a intervenção do Estado na economia seria necessária para atenuar os ciclos econômicos
38
expansivos ou contraídos da produção, do investimento, da renda e do emprego decorrentes do mercado capitalista.
A política fiscal Keynesiana é definida como o uso dos meios fiscais como a tributação, dispêndios e dívida pública para neutralizar as tendências de inflação e recessão na economia, se ancorando tanto na administração dos gastos públicos quanto na política de tributação. Por conseguinte, essa política recai, diretamente, sobre os investimentos e consumo público e privado. Quanto à política monetária, Keynes enfatizava que a existência de uma autoridade monetária pública exercendo controle sobre a oferta de moeda é tópico relevante na sua teoria econômica.
Essa intervenção governamental por meio de políticas fiscal e monetária, defendida por Keynes, é debatida por Alverga (2010) como mecanismos de abrandar efeitos da inflação e desemprego, pontos de desequilíbrio da economia capitalista. Na visão do autor, a primeira estabelece componentes para arrecadação das receitas públicas, por meio de política tributária e concernentes aos dispêndios públicos, por meio da peça orçamentária. A segunda consiste no controle da oferta de moeda da economia e da taxa de juros, com consequências para os investimentos, níveis de consumo e emprego da economia.
Em meados dos anos 60 e início dos anos 70, a estagnação da economia mundial, inflação, crescimento da dívida pública, corrosão do poder financeiro do dólar com a ruptura no regime de câmbio de Bretton Woods e os choques de preço do petróleo retomaram ideias econômicas conservadoras com políticas fiscal e monetária restritivas em ordem internacional, iniciando uma concepção de disciplina fiscal forte, descrita em Vargas (2012). Com isso, os países industrializados buscaram financiar seus déficits e dívidas crescentes, priorizando o controle da inflação e a estabilidade monetária.
A teoria Keynesiana não defendeu a estatização da economia e sim a participação do Estado em áreas não atendidas pela iniciativa privada. Suas ideias foram muito difundidas e aplicadas nos países da Europa Setentrional, como o Reino Unido dando origem ao chamado de Estado de bem-estar social, onde o governo se encarrega da promoção e defesa social e da economia. Países como a Dinamarca, Noruega, Suécia e Finlândia destacam-se na aplicação do Estado de bem-estar social apresentando melhores Índices de Desenvolvimento Humano, por terem investido quantidades significativas do Produto Interno Bruto em políticas sociais, com redução da pobreza.
39
Um esboço de implantação do Estado de Bem-Estar Social no Brasil, ocorreu nas décadas de 70 e 80, norteado por políticas assistencialistas. Observa-se da análise de Giambiagi et al. (2016), que as contas públicas brasileiras, nas décadas de 80 e 90, apresentaram a inflação como um dos obstáculos para evidenciar os desequilíbrios entre as arrecadações e os gastos, haja vista que a inflação alta acomodava as despesas diminuindo seu valor real. Diante desses cenários, o controle da inflação em 1995, permitiu a percepção real da dimensão das despesas e evidenciou a necessidade de gerenciamento da dívida pública14.
O trabalho de Issler e Lima (1998), reforçou esta percepção esclarecendo que os déficits públicos no Brasil foram sustentados por aumentos posteriores nos impostos e que a senhoriagem foi usada para garantir o equilíbrio orçamentário de longo prazo, o que explica a alta taxa de inflação que vigorou nesse período no Brasil.
Giambiagi (2011) avaliou a política fiscal brasileira no período de 2003 a 2010, como sendo do tipo gastar antes de arrecadar, devido ao aumento dos gastos sociais acima do crescimento da economia viabilizado pela alta das taxas de juros e carga tributária. Entretanto, a política fiscal só deve ser usada para a estabilização do nível de atividade econômica se respeitada a solvência intertemporal das contas públicas, uma vez que a ocorrência de déficits fiscais crônicos tende a enfraquecer o Estado, tornando-o presa fácil dos interesses dos rentistas financeiros (OREIRO, 2012).