No Brasil, o vocábulo lazer aparece na Constituição Federal de 1988 (BRASIL, 1988) e, apesar do país, desde o império, já ter tido sete Constituições41, foi a primeira vez na história que o termo restou incorporado na redação, previsto expressamente como um direito fundamental. Lazer, como salientei, já era refletido no plano internacional como um direito essencial, encarado como um direito humano, e, a partir de 1988, passa a ser, no Brasil, formalmente previsto na Constituição nascente como um direito fundamental.
A Constituição é a mãe de todas as leis no ordenamento jurídico brasileiro, conhecida como a Constituição Cidadã (BONAVIDES; ANDRADE, 1991), foi formulada em bases democráticas. Marca o fim de um ciclo autoritário vivido no país (Ditadura Militar-1964/1985) e foi promulgada trazendo em seu texto um rol extenso de direitos e garantias fundamentais.
Os direitos e garantias fundamentais são aqueles que protegem o ser humano do arbítrio estatal e visam estabelecer condições mínimas de vida, bem como de desenvolvimento da personalidade humana (SANTOS; MARINHO; DUARTE, 2011).
Recorrentes ao longo de todo o texto, os direitos e garantias fundamentais se concentram, precipuamente, no Título II da Constituição, intitulado “Dos Direitos e Garantias Fundamentais”, sendo agrupados em cinco capítulos: I – Dos Direitos e Deveres Individuais e Coletivos (artigo 5º), II – Dos Direitos Sociais (arts. 6º ao 11), III – Da Nacionalidade (arts.
12 e 13), IV – Dos Direitos Políticos (arts. 14 a 16) e V – Dos Partidos Políticos (art. 17).
Sem adentrar em cada capítulo mencionado, o que fugiria ao escopo deste trabalho, a ideia aqui é apenas explicitar que os direitos sociais são direitos fundamentais. Aqueles pertencem ao conjunto desses últimos. Direitos fundamentais, portanto, é expressão mais
41 As sete Constituições brasileiras são as de 1824 (Brasil Império), 1891 (Brasil República), 1934 (Segunda República), 1937 (Estado Novo), 1946 (Terceira República), 1967 (Regime de Ditadura Militar) e a de 1988 (Constituição Cidadã).
abrangente e engloba, além dos direitos sociais, direitos individuais, coletivos, de nacionalidade, políticos e partidários.
Tamanha a importância dos direitos fundamentais, todos eles, que são protegidos no texto por cláusula pétrea (art. 60, §4º, inciso IV, CRFB/88)42, isto é, a Constituição impede que futuras emendas ao seu texto (alterações legislativas) suprimam tais direitos. A cláusula pétrea se destina, em outras palavras, “garantir a estabilidade da Constituição e conservá-la contra alterações que aniquilem o seu núcleo essencial, ou causem ruptura ou eliminação do próprio ordenamento constitucional, sendo a garantia da permanência da identidade da Constituição e dos seus princípios fundamentais” (PEDRA, 2006, p. 135–137).
Os parlamentares da Assembleia Constituinte, preocupados em garantir ao cidadão proteção frente ao Estado, dado o contexto de ditadura que se buscava deixar para trás, impediu que mudanças posteriores ao texto (emendas constitucionais), tentasse suprimir o extenso rol de direitos pensados em favor dos indivíduos, nacionais ou estrangeiros, em solo nacional.
Dentre esses direitos fundamentais protegidos, o lazer aparece como um direito social no texto constitucional. Os direitos sociais estão atrelados a reivindicações e a lutas de movimentos sociais. Pensados para se ter uma sociedade funcional e estável, que atenda às necessidades dos indivíduos em seio comunitário.
Para Cury (2006, p. 22), “o direito social é um investimento, assegurado pelo Estado, que visa reduzir progressivamente as desigualdades, controlar os excessos dos interesses privados e dar oportunidade a todos de acesso a determinados bens sociais indispensáveis a uma vida digna e a uma participação cívica consciente”. No mesmo sentido, Comparato (2010, p. 77), argumenta que os direitos sociais “se realizam pela execução de políticas públicas, destinadas a garantir amparo e proteção social aos mais fracos e mais pobres; ou seja, aqueles que não dispõem de recursos próprios para viver dignamente”.
Os direitos sociais estão atrelados ao princípio da solidariedade e a uma defesa de igualdade material entre os indivíduos. Por meio de ações prestacionais pelo Estado, tais direitos visam minimizar desigualdades fáticas e garantir a todas as pessoas condições de realizar suas potencialidades. Nessa linha, Agra (2010) afirma que “os direitos sociais
42 Artigo 60, § 4º - Não será objeto de deliberação a proposta de emenda tendente a abolir: I - a forma federativa de Estado; II - o voto direto, secreto, universal e periódico; III - a separação dos Poderes; IV - os direitos e garantias individuais (BRASIL, 1988).
tencionam incrementar a qualidade de vida dos cidadãos, munindo-os das condições necessárias para que eles possam livremente desenvolver suas potencialidades” (p. 515).
No capítulo “Dos Direitos Sociais” da Constituição de 1988, tem-se enumerado, de forma abstrata, vários direitos sociais reconhecidos pelo país. Lazer aparece expressamente em dois dispositivos, que abaixo transcrevo:
Art. 6º São direitos sociais a educação, a saúde, a alimentação, o trabalho, a moradia, o transporte, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados, na forma desta Constituição.
Art. 7º São direitos dos trabalhadores urbanos e rurais, além de outros que visem à melhoria de sua condição social:
IV - salário mínimo, fixado em lei, nacionalmente unificado, capaz de atender às suas necessidades vitais básicas e às de sua família com moradia, alimentação, educação, saúde, lazer, vestuário, higiene, transporte e previdência social, com reajustes periódicos que lhe preservem o poder aquisitivo, sendo vedada sua vinculação para qualquer fim (BRASIL, 1988 - grifos meus).
O Poder Constituinte, ao redigir a Constituição Cidadã, não atrelou o direito ao lazer ao fenômeno trabalho. No artigo 6º, coloca o lazer ao lado e em pé de igualdade a outros direitos sociais, como a educação e a saúde. Se ele fosse mero desdobramento da atividade laboral, não seria citado nesse dispositivo, mas apenas no seguinte, voltado aos trabalhadores urbanos e rurais. Embora o artigo 7º arrole alguns direitos especificamente decorrentes de relações trabalhistas (é o caso, por exemplo, do direito ao salário-mínimo e do direito a reajustes periódicos); outros direitos previstos no dispositivo claramente são gerais e não se limitam aos trabalhadores, como é o caso, por exemplo, do lazer, da saúde e da educação. Ali estão como reforço protetivo.
Ao ser reconhecido como um dos direitos sociais garantidos pela Constituição Federal de 1988 e pelas leis dela decorrentes, o lazer passou a demandar políticas que garantissem possibilidades de sua vivência por toda a população, corresponsabilizando todos os setores sociais (público, privado, terceiro setor e corporativo), também, pela educação das capacidades dos sujeitos para que possam usufruir das oportunidades de lazer como um dos fatores de melhoria da qualidade de vida das pessoas e dos grupos (FONSECA; PINTO, 2015, p. 136).
Assim, o lazer é, juridicamente, um direito social que pode ser reivindicado por qualquer cidadão brasileiro, pois o Poder Constituinte não limitou esse direito como desdobramento de quem exerce uma atividade laboral.
A partir da Constituição de 1988, o lazer passou a ser direito social de todos os cidadãos brasileiros. A inclusão do lazer nesse documento pode ser considerada um marco em relação à efetivação desse direito, tendo em vista que até então não havia registro na lei que explicitasse seu reconhecimento. Esse aspecto também vem sendo
assegurado em praticamente todas as constituições estaduais e leis orgânicas de municípios brasileiros (ISAYAMA; STOPPA, 2017, p. 3).
Ao contrário de outros direitos sociais que são introduzidos na Constituição Federal a partir da reivindicação por movimentos sociais, conquistas dos trabalhadores, como resultado de luta política entre capital e trabalho, Santos (2011) aponta não ter havido no contexto da Assembleia Constituinte de 1988 demanda de grupos organizados por lazer. Pouco valorizado, a inserção do lazer no texto constitucional como um direito social partiu à época de iniciativas por parlamentares ao apresentar emendas em comissões constituídas.
Nenhuma das instituições que possuem a cultura como objeto de sua atuação ou que representam os profissionais que com ela trabalham no Brasil – e que se manifestaram no processo Constituinte – incluíram o lazer entre suas preocupações. O que pode ser sentido ainda hoje, pois o setor da cultura, muitas vezes, não reconhece suas ações como sendo possibilidades de lazer, demonstrando desconhecimento das relações entre lazer e cultura. O que é representativo do lugar ocupado pelo lazer e do desenvolvimento alcançado por ele no atual momento histórico em nosso país (SANTOS, 2011, p. 76–77).
Apesar da ausência de lobbies (grupos organizados) em reivindicar o lazer como um direito social, Santos (2011) observa que a prevalência do termo, ao fim dos trabalhos, na Constituição Federal revelou o reconhecimento pelos atores envolvidos – constituintes, população e entidades – sobre sua importância como direito fundamental.
Se o conceito lazer surgiu em contexto histórico vinculado ao labor fabril (DUMAZEDIER, 2002), muitas vezes sendo apresentado em dualidade com outros conceitos (em contraponto ao trabalho ou às obrigações sociais), o Poder Constituinte, ao tratá-lo como um direito social, expandiu seu raio de incidência para todos, pois é entendido como essencial. Não está atrelado a uma obrigação, sendo elemento autônomo. Adotar uma interpretação restritiva do vocábulo lazer seria pretender limitar o campo de aplicação de um direito social redigido, ao menos na nossa Constituição Federal de 1988, em termos abrangentes. Vai de encontro ao princípio da máxima efetividade das normas constitucionais43, princípio que orienta o intérprete a conferir a norma o sentido de maior eficácia possível, de modo a utilizá-la em toda a sua potencialidade.
O lazer, ao ser reconhecido como um direito social, direcionou ao Estado-Nação a obrigação de prover materialmente condições mínimas aos indivíduos de exercê-lo. Está ao
43 “Também chamado de princípio da eficiência ou da interpretação efetiva, o princípio da máxima efetividade das normas constitucionais deve ser entendido no sentido de a norma constitucional ter a mais ampla efetividade social” (LENZA, 2013, p. 160).
lado de outras obrigações que cabe ao Estado-Nação realizar, como a segurança pública. De fato, as pessoas no seu cotidiano podem vivenciar lazer de diferentes formas e nem sempre dependem de ações positivas do Estado-Nação, mas o papel deste último, sobretudo em perspectiva comunitária, revela-se fundamental na ampliação do leque de possibilidades.
Há, sem dúvida, direitos sociais que são antes poderes de agir. É o caso do direito ao lazer. Mas assim mesmo quando a eles se referem, as constituições tendem a encará-los pelo prisma do dever do Estado, portanto, como poderes de exigir prestação concreta por parte deste (FERREIRA FILHO, 2009, p. 50).
Ao prever o lazer como um direito social, assim como fez também com a saúde e a educação, o Poder Constituinte emitiu ao legislador ordinário e ao gestor público a diretriz (1) de não agir contra e (2) de promover ações em favor. Em outras palavras, as normas infraconstitucionais e atos administrativos do poder público devem ser produzidas em sentido a não criar obstáculo aos indivíduos de vivenciar em seu cotidiano experiências de lazer e – mais do que isso – devem ser direcionadas a dar concretude a esse direito social, entendido fundamental aos indivíduos, com ações positivas e emprego de recursos públicos a fim de possibilitar que todas as pessoas tenham o adequado acesso. Medidas que caminhem em sentido contrário ao de ampliar as vivências de lazer aos indivíduos afrontam a Constituição.
O lazer, além de constar no capítulo “Dos Direitos Sociais”, este inserido no Título
“Dos Direitos e Garantias Fundamentais” (arts. 6º e 7º), aparece, ainda, em outros dois pontos do texto constitucional. Surge no “Título VIII – Da ordem social”, em seção dedicada ao Desporto, estabelecendo ao Poder Público obrigação de fazer consistente em formular estratégias que incentive prática de lazer para a promoção social (art. 217, §3º, CRFB/88)44. Aparece, também, no capítulo dedicado aos direitos “Da Família, da Criança, do Adolescente, do Jovem e do Idoso”, estabelecendo como dever do Estado, da sociedade e da família assegurar aos menores de idade, com absoluta prioridade, práticas sociais como a de lazer (art.
227, CRFB/88)45.
Ao prever que o Estado deve incentivar o lazer como forma de promoção social reconhece a Constituição que a vivência desse direito é desigualmente distribuída em sociedade entre as classes sociais. Interfere, de forma acentuada, fatores econômicos, que
44 Artigo 217, § 3º - O Poder Público incentivará o lazer, como forma de promoção social (BRASIL, 1988).
45 Art. 227. É dever da família, da sociedade e do Estado assegurar à criança, ao adolescente e ao jovem, com absoluta prioridade, o direito à vida, à saúde, à alimentação, à educação, ao lazer, à profissionalização, à cultura, à dignidade, ao respeito, à liberdade e à convivência familiar e comunitária, além de colocá-los a salvo de toda forma de negligência, discriminação, exploração, violência, crueldade e opressão (BRASIL, 1988).
determinam não apenas o tempo disponível, mas o acesso desigual de recursos materiais para vivenciá-lo. A promoção, leia-se, assistência social, está inserida, a meu sentir, na necessidade do Estado em financiar ações como forma a mitigar desnivelamentos do regime capitalista.
Nesse sentido, Calvet (2005) sintetiza que
a) o lazer tem sido, historicamente, uma atividade necessária ao desenvolvimento bio-psíquicosocial do homem;
b) o lazer está relacionado à disponibilidade do tempo livre;
c) o lazer diz respeito mais diretamente às classes privilegiadas pela sua situação socioeconômica;
d) por fim, a prática do lazer é influenciada sobretudo pelo Estado, na medida em que este pode implementar políticas públicas para o setor, além de oferecer espaços físicos necessários e adequados para a sua execução (p. 59).
Compreender o lazer como estratégia de promoção social, ao lado de outros programas, como de saúde e de previdência, visa então conferir cidadania a pessoas em vulnerabilidade. É pensar sobre uma perspectiva de educação para o lazer, de recolocação do sujeito, que se encontra às margens, possibilitando-lhe qualidade de vida, desfrute de vivências lúdicas, por meio de ações positivas executadas pelo Estado.
A miséria não pode ser escondida debaixo do tapete, ao menos num regime democrático. E se, por acaso, uma municipalidade no Brasil conseguisse urbanizar todas as suas favelas e criar abrigos para todos os “sem teto” apenas provocaria uma onda migratória de pessoas sem recursos de todo país buscando abrigo debaixo desse milagre. E quando pensamos em pobres, pensamos na sua carência quanto à alimentação, ao vestuário, à escola, ao trabalho, mas nunca refletimos adequadamente sobre sua carência de orgulho de pertencer à cidade ou de lazer. [...]
Esse passivo social deve ser nossa preocupação prioritária. Pensar apenas em lhes dar ocupação profissional é esquecer esta perspectiva. [...] Se quisermos indenizá-los pelo nosso descaso, deveremos dar-lhes todas as condições para o exercício de seu lazer cotidiano e, quem sabe até pagar-lhes para isso. Qualquer outra solução é perfunctória (CAMARGO, 2003, p. 43).
Nesse mesmo sentido, Lessa, Souza Neto e Santos (2012) apontam que o desenvolvimento humano somente será idealmente alcançado quando os direitos sociais forem de fato direitos, e não privilégios, com olhar para aqueles “pobres de lazer”.
De fato, a pobreza impacta profundamente a estrutura de qualquer sociedade. No entanto, é necessário o entendimento do termo “pobreza”, colocado aqui não apenas como desprivilegio financeiro e econômico, mas também como inacessibilidade dos direitos sociais fundamentais. Assim compreendido, o não atendimento às vivências de lazer se constitui em uma espécie de “pobreza”, limitando as possibilidades de crescimento dos sujeitos sociais. (...) O lazer, enquanto direito social constitucionalmente garantido, se configura como um bem imaterial. Aqui o debate ganha um novo contorno, que reforça o sentido do discurso que pretendemos instaurar: é também dever da assistência social assegurar o atendimento aos “pobres de lazer” (p. 7).
Vale dizer que na seção dedicada à Assistência Social na Constituição Federal, faculta aos Estados e ao Distrito Federal vincular até cinco décimos por cento de sua receita tributária líquida à programas de apoio à inclusão e de promoção social (art. 204, parágrafo único)46, possibilita também o custeio da assistência por outras fontes, orçamento da própria seguridade social (art. 204, caput), sendo a indicação de fontes um passo à concretização de um direito.
Contudo, é preciso atentar que o mau uso do lazer como assistência social pode conduzir para práticas de “pão e circo”47, uso de recursos financeiros para mera distração da população em geral. Bonalupe (2007) aponta para o caráter potencialmente assistencialista e utilitarista das ações, não havendo um comprometimento forte no texto constitucional com o direito social ao lazer. Marcellino (2015) também se preocupa com o risco de se interpretar o lazer e o esporte como algo superficial, baseados em ações pontuais e de caráter assistencialista. O Poder Constituinte, ao redigir a Constituição, inseriu o dispositivo de promoção social do lazer dentro da seção Desporto e, aparentemente, o fez inadvertido, tratando lazer dentro do esporte. Este, entretanto, não sendo gênero e aquele sua espécie.
Marcelino (2015), nessa linha, critica a vinculação restritiva do lazer a um único conteúdo (esporte). “Tudo isso contribui para se dificultar o entendimento do lazer como objeto de estudo, campo de atuação profissional e esfera de atuação do poder público” (p. 15). Ramos e Isayama (2009) também questionam a valorização do esporte de lazer como um meio de promoção social.
A assistência social para o lazer requer, assim, ser compreendida em termos mais abrangentes, estruturada em ações planejadas, que considere aspectos de descanso e divertimento, mas também de desenvolvimento pessoal e social, que favoreça as pessoas interagirem e se manifestarem culturalmente (MARCELLINO, 2015).
O último dispositivo da Constituição que também menciona lazer (art. 227, CRFB/88) corrobora a ideia de um direito social em termos abrangentes. Nessa norma, lazer também
46 Art. 204. As ações governamentais na área da assistência social serão realizadas com recursos do orçamento da seguridade social, previstos no art. 195, além de outras fontes, e organizadas com base nas seguintes diretrizes: I - descentralização político-administrativa, cabendo a coordenação e as normas gerais à esfera federal e a coordenação e a execução dos respectivos programas às esferas estadual e municipal, bem como a entidades beneficentes e de assistência social; II - participação da população, por meio de organizações representativas, na formulação das políticas e no controle das ações em todos os níveis.
Parágrafo único. É facultado aos Estados e ao Distrito Federal vincular a programa de apoio à inclusão e promoção social até cinco décimos por cento de sua receita tributária líquida, vedada a aplicação desses recursos no pagamento de: I - despesas com pessoal e encargos sociais; II - serviço da dívida; III - qualquer outra despesa corrente não vinculada diretamente aos investimentos ou ações apoiados (BRASIL, 1988).
47 “O termo “Pão e Circo” foi criado pelo poeta romano Juvenal, que viveu na Roma Antiga, por volta do ano 100 d.C. A expressão foi usada para denunciar a política do imperador romano e a falta de (in)formação política do povo, o qual, sendo ludibriado, se preocupava apenas com a comida e o lazer” (BODART, 2012).
está desvinculado da ideia de trabalho, uma vez que o Poder Constituinte, expressamente, o assegurou às crianças, essas impedidas de desempenhar atividades laborais48. Lazer tem densidade própria, não é um apêndice de nenhum outro direito e de nenhuma outra obrigação social. No dispositivo, novamente atribui ao Estado, além da família e sociedade em geral, o dever de assegurar amplamente o direito social ao lazer, posto como essencial.
Neste trabalho, é importante salientar que não se extrai do texto constitucional que o lazer se volta a grupos específicos de cidadãos nem se limita a práticas específicas.
Depreende-se justamente o oposto: visto como um direito social, essencial por irradiar manifestação cultural, é dever do Poder Público agir em sua implementação para todas as pessoas. E quando me refiro a todas, estou a incluir como titulares desse direito também as pessoas em privação de liberdade.