As leis – medidas e efeitos

A primeira Lei de Diretrizes e Bases no Brasil (Lei nº 4024/61) foi sancionada apenas em 20 de dezembro de 1961, 27 anos após ser prevista pela Constituição de 1934. Promulgada pelo presidente João Goulart, foi também assinada por André Franco Montoro, Tancredo Neves e Ulisses Guimarães.

Essa lei foi o primeiro documento que fundamentou as bases da educação nacional. No Art. 104 estabelece as diretrizes para a organização do ensino, permitindo às escolas organizar seus currículos, métodos e períodos escolares próprios. Com a aprovação da Lei nº 4024/61 (LDB/61), instituiu-se a flexibilidade curricular e a liberdade de métodos e de procedimentos de avaliação – fato que favoreceu a organização das escolas.

A LDB/61 promoveu algumas mudanças. Dentre elas, a possibilidade de acesso ao nível superior para egressos do ensino técnico e a criação do Conselho Federal de Educação e dos Conselhos Estaduais.

A LDB/61 demorou muito a ser promulgada. Muitas demandas surgiram no âmbito de políticas educacionais públicas, inseridas no cenário político de domínio militar. No final da década de 1960, o sistema educacional cedeu a diferentes pressões: a demanda própria da educação e do sistema econômico para formação de recursos humanos baseados na Teoria do Capital Humano12_{. A política}

12 _{Teoria do Capital Humano} - _{Sua origem está ligada ao surgimento da disciplina Economia da} Educação, nos Estados Unidos, em meados dos anos 1950. Theodore W. Schultz, professor do departamento de economia da Universidade de Chicago à época, considerado o principal formulador dessa disciplina e da ideia de capital humano. Esta disciplina específica surgiu da preocupação em explicar os ganhos de produtividade gerados pelo ―fator humano‖ na produção. A conclusão de tais esforços redundou na concepção de que o trabalho humano, quando qualificado por meio da educação, era um dos mais importantes meios para a ampliação da produtividade econômica, e, portanto, das taxas de lucro do capital. Aplicada ao campo educacional, a idéia de capital humano gerou toda uma concepção tecnicista sobre o ensino e sobre a organização da educação, o que acabou por mistificar seus reais objetivos. Sob a predominância desta visão tecnicista, passou-se a disseminar a idéia de que a educação é o pressuposto do desenvolvimento econômico, bem como do desenvolvimento do indivíduo, que, ao educar-se, estaria ―valorizando‖ a si próprio, na mesma lógica

educacional de 1964 não acompanhou ―nem ao menos o ritmo do crescimento da demanda, e, acabou agravando a crise do sistema educacional. Este já não respondia nem às exigências do sistema econômico, nem às demandas de educação‖ (ROMANELLI, 1988, p. 206-207).

Com relação à organização do ensino, determinava que o ensino ginasial tivesse quatro anos e o colegial, três anos. Porém, não fazia qualquer menção à necessidade de recuperação do ensino ou aos problemas que se apresentavam com relação aos índices de reprovação e evasão da época.

Em relação às décadas anteriores a Lei 4024/61 não corrigiu as distorções existentes relacionadas à falta de escolas, ao número de alunos que alcançavam a universidade. Conforme o parecer de Freitag (1979), faltava escolas para 4,4 milhões de crianças de 7 a 14 anos e o número de crianças que ingressava no primeiro ano era quase três vezes maior que o número de crianças que atingia a segunda série, em 1961. A taxa de evasão era de 44% no primeiro ano.

Os números apresentados por Freitag (1979) revelam, portanto, a desigualdade entre o número de vagas oferecidas pela escola e o número existente de alunos. Além disso, somente 5,6% dos alunos que iniciaram a 1ª série, em 1960, conseguiram entrar em uma universidade, em 1973.

Em 1961, ocorreu a aprovação do Plano Nacional de Educação para o período de 1962 a 1970. Este primeiro plano tinha o objetivo de responder à Carta de Punta del Este quanto à necessidade de acabar com o analfabetismo e diminuir a evasão que se fazia presente nas escolas neste período - tema tratado com bastante competência por Patto (1990) em sua pesquisa sobre o fracasso escolar. A Carta de Punta del Este13 _{foi aprovada na reunião de ministros da Organização dos}

Estados Americanos, em Punta del Este, em 1961. O conteúdo da Carta expunha claramente as condições para receber apoio da Aliança: cada Estado latino- em que se valoriza o capital. O capital humano, portanto, deslocou para o âmbito individual os problemas da inserção social, do emprego e do desempenho profissional e fez da educação um ―valor econômico‖, numa equação perversa que equipara capital e trabalho como se fossem ambos igualmente meros ―fatores de produção‖ (LOMBARDI, SAVIANI, NASCIMENTO, 2006,

<http://www.histedbr.fae.unicamp.br/navegando/glossario/verb_c_teoria_%20do_capital_humano.htm >).

13 _{Em março de 1961, Kennedy convocou os embaixadores dos países latino-americanos para} anunciar que estava preparando um programa de ajuda para a América Latina. Este programa foi formalmente inaugurado no Uruguai, em agosto do mesmo ano, com a ‗Carta de Punta del Este‘. Foi estabelecido então um tratado entre os EUA e dezenove países latino-americanos, excluindo Cuba. Previsto inicialmente para um período de dez anos, foi estendido indefinidamente em 1965, mas suas operações cessaram em 1974, quando o suporte financeiro foi interrompido (LEHER,1998, p.56).

americano deveria preparar um programa para o desenvolvimento de sua economia e desenvolvimento social.

No começo da década de 70, a Lei n.º 5.692/71 (LDB/71), sancionada pelo presidente Médici, durante o regime militar, produziu reformas no ensino de 1.º e 2.º Graus e definiu os currículos - constituídos por disciplinas de obrigatoriedade nacional escolhidas pelo Conselho Federal de Educação. Os Estados, porém, podiam indicar disciplinas obrigatórias em suas jurisdições que correspondiam à parte diversificada do currículo. Tudo sofria profundo controle dos governos estaduais.

Nesse período, há uma política de valorização do ensino técnico profissionalizante, época em que o Conselho Estadual de Educação do Estado de São Paulo criou o Centro Estadual de Educação Tecnológica Paula Souza (CEETEPS) para fortalecer o crescimento industrial paulista.

A década de 70, período em que foi promulgada a Lei 5692/71, ficou conhecida por ser uma época de ditadura e também de ―milagre econômico‖. Para Norcia (2008), trata-se de um momento que compreende os anos de 1969 a 1973, época em que o crescimento econômico ocorreu, mantendo taxas relativamente baixas de inflação. Houve também o crescimento da indústria automobilística no país. Tal fato se dá concomitantemente ao crescimento das telecomunicações.

O PIB cresceu 11% na média anual, tendo seu pico em 1973, com uma variação de13%. A inflação anual não passou de 18%. Isso parecia de fato um milagre. Houve também grande investimento de capital estrangeiro e uma grande expansão do comércio exterior. (NORCIA, 2008, p.32).

O crescimento do Produto Interno Bruto (PIB) fica evidente, como também a baixa inflação. Esse crescimento exigiu mudanças na organização e encaminhamento das políticas existentes.

No âmbito da educação, uma das alterações promovidas pela Lei 5.692/71, que chama atenção, foi a junção do curso primário e ginasial: o Primeiro Grau passou de 4 para 8 anos. Tal mudança, porém, não alterou o índice de evasão escolar.

Em 1973, segundo divulgação do Ministro da Educação, a evasão da 1ª para a 2ª série era de 50,4% e a repetência de 49,9% (SENADO FEDERAL, 1978, Tomo 1, p.38). Ainda nos anos 70, segundo dados do IBGE, cerca de 30 milhões de

brasileiros, com idade entre 7 e 19 anos, nunca havia frequentado uma escola, um curso regular.

Outro problema existente era a organização das escolas. Havia escolas organizadas para o atendimento ao primário (1.ª à 4.ª série) e outras para o atendimento aos alunos de 5.ª à 8.ª série. Nessa época (anos 70), a Constituição definia a educação primária como sendo de frequência compulsória e o oferecimento de vagas para esse nível era obrigação do Estado. A legislação de 1971 estabelecia também que o ensino de 1º Grau seria equivalente ao ensino primário e ginasial. O dispositivo constitucional aplicado ao ensino primário seria então aplicado ao ensino de Primeiro Grau. A nova legislação colocava desafios importantes, pois a incorporação de novos alunos ao sistema de educação compulsória de oito anos exigiria recursos e mudanças estruturais.

A Lei nº 5.692/71 fixou as bases para o ensino de Primeiro e Segundo Graus, não alterou, porém, em grandes proporções, o seu modo de funcionamento, já que as mudanças não receberam os recursos necessários. A Lei unificou o que antes estava separado: o curso primário e o ginasial, mas deixou aparente a falta de recursos e a desorganização existente.

O que fez a lei 5692? Através desta lei, imaginou-se que, simplesmente unindo à escola básica de quatro anos o antigo ginásio – antigo ensino médio – criar-se ia um sistema único de educação básica. Esta providência acarretou um descompasso entre o antigo primário e antigo ginásio. Curiosamente, a antiga educação básica – o primário – não invadiu, com sua lógica de direito básico, que estava orientado propedeuticamente para o ensino universitário. Ao contrário, a lógica e a estrutura dos cursos de quinta à oitava série é que estão invadindo as séries precedentes. Neste contexto, o diretor não tinha bem o que administrar, se a lógica do antigo ginásio propedêutico para a Universidade, se os direitos básicos elementares ao saber da antiga escola primária (ARROYO, 1996, p.15).

O discurso de Arroyo (1996) expõe um dos problemas que surgiram após a junção do ensino: a não orientação e desorganização daqueles que deviam gerir e colocar em execução o que diz a Lei. Além disso, a escola deveria ter infraestrutura para atender a nova demanda. É importante lembrar que o país passava por um processo de crescimento e que deveria oferecer um ensino que preparasse e qualificasse a mão de obra do país. Qualificar o futuro trabalhador era uma necessidade do momento mas não recebeu os recursos necessários.

Fica evidente que a legislação não garante, efetivamente, os recursos para a educação como também não garante a concretização de seus princípios.

O acesso à Educação, previsto na Lei 5692/71, não ocorreu como deveria, pois a demanda existente não era atendida. A escola era seletiva e não estava adequada a todos que dela necessitavam. Havia exclusão dos alunos que não conseguiam se adaptar ao padrão da escola.

A Lei 5692/71 apresentou, porém, o primeiro dispositivo que tratava da recuperação dos alunos com aproveitamento escolar insuficiente. O capítulo I da Lei, em seu artigo 11, parágrafo 1º, apontava que os estabelecimentos de ensino de 1º e 2º Graus deviam funcionar, além dos períodos regulares, para proporcionar estudos de recuperação aos alunos que não obtivessem rendimento suficiente:

A Lei 5692/71 propõe que: ―1) haja predominância dos aspectos qualitativos sobre os quantitativos, e dos resultados obtidos no ano sobre as provas finais, se os estabelecimentos resolverem adotá-las; 2) seja feita a recuperação que significa ‗dar reforço em determinados aspectos que permitam recobrar o que de positivo permaneceu do estudo antes realizado‘‖ (MACIEL, 1977, p.46).

O artigo 14, parágrafo 2º, trata da obrigatoriedade de as escolas proporcionar estudos de recuperação a alunos cujo aproveitamento é insuficiente, podendo ser aprovado mediante estudos de recuperação que o estabelecimento de ensino deve proporcionar obrigatoriamente.

Art. 11. O ano e o semestre letivos, independentemente do ano civil, terão, no mínimo, 180 e 90 dias de trabalho escolar efetivo, respectivamente, excluído o tempo reservado às provas finais, caso estas sejam adotadas. 1° Os estabelecimentos de ensino de 1º e 2º graus funcionarão entre os períodos letivos regulares para, além de outras atividades, proporcionar estudos de recuperação aos alunos de aproveitamento insuficiente e ministrar, em caráter intensivo, disciplinas, áreas de estudo e atividades planejadas com duração semestral, bem como desenvolver programas de aperfeiçoamento de professores e realizar cursos especiais de natureza supletiva.

Art. 14. A verificação do rendimento escolar ficará, na forma regimental, a cargo dos estabelecimentos, compreendendo a avaliação do aproveitamento e a apuração da assiduidade.

[...]

2º O aluno de aproveitamento insuficiente poderá obter aprovação mediante estudos de recuperação proporcionados obrigatoriamente pelo estabelecimento.

O artigo 14 deixa evidente a intenção de usar a recuperação como instrumento para melhoria da aprendizagem, mas permite também questionar o fato de poder estabelecer relação direta entre recuperar e aprovar, ainda que os critérios para a aprovação não fiquem explícitos, já que se fala em aproveitamento e assiduidade.

Um dispositivo, que havia antes da lei 5692/71, era o exame de segunda época. A Reforma Francisco Campos (1931) trata da organização e do funcionamento dos estabelecimentos de ensino. Neste sistema o aluno não aprovado tem o direito a realizar exame de segunda época, nos casos de primeira reprovação, mecanismo existente que possibilitava a aprovação, via uma prova, caso o aluno obtivesse a nota exigida. Esse procedimento levava os alunos a estudar e buscar aprender tudo o que não conseguiram durante o ano letivo, sozinhos, com a ajuda dos familiares ou de professores particulares, ou seja, o aproveitamento do aluno era responsabilidade dele e de sua família.

A Lei 5.692/71 oferece então a possibilidade de mudança. Deixa explícita a obrigatoriedade de as escolas proporcionarem estudos de recuperação aos alunos de aproveitamento insuficiente. ―A figura da recuperação é apresentada como um elemento de apoio à aprendizagem: ela significa um atendimento especial dado ao aluno de aproveitamento insuficiente‖ (MACIEL, 1977, p.45, grifo da autora). Em âmbito estadual, na década de 70, o Parecer CFE N.º 2194/73 afirma, claramente, em sua conclusão, ser indispensável que os Conselhos Estaduais de Educação (CEE) se manifestem em disposições e normas que caracterizem as hipóteses de aproveitamento insuficiente para efeito não só de recuperação, mas também de regular a aprendizagem. Quanto à condução do processo, esta deve ser feita por meio de um trabalho individualizado de orientação e acompanhamento de estudos, capaz de levar o aluno a sanar as insuficiências verificadas em seu aproveitamento.

Sendo assim, as medidas propostas buscam favorecer o aluno de aproveitamento insuficiente. Há também outra variável que começa a ser levada em consideração na verificação do rendimento escolar: a frequência.

A importância atribuída à frequência no Caput do artigo 14, da Lei nº 5.692/71, é expressa quando se afirma que a verificação do rendimento escolar ficará, na forma regimental, a cargo dos estabelecimentos, e deve observar a avaliação do aproveitamento e a apuração da assiduidade.

Outro aspecto previsto pelo artigo 14, parágrafo 1º, é a importância dada à avaliação do processo e de seus aspectos qualitativos sobre os quantitativos, e dos resultados obtidos durante o período letivo sobre os das provas finais, quando exigidas. É interessante observar que os aspectos cognitivos, psicológicos e culturais não são mencionados.

Art. 14. A verificação do rendimento escolar ficará, na forma regimental, a cargo dos estabelecimentos, compreendendo a avaliação do aproveitamento e a apuração da assiduidade.

1º Na avaliação do aproveitamento, a ser expressa em notas ou menções, preponderarão os aspectos qualitativos sobre os quantitativos e os resultados obtidos durante o período letivo sobre os da prova final, caso esta seja exigida.

Já o parágrafo 3º do artigo 14 apresenta normas para promoção relativas à assiduidade e à aprovação:

3º Ter-se-á como aprovado quanto à assiduidade:

a) o aluno de frequência igual ou superior a 75% na respectiva disciplina, área de estudo ou atividade;

b) o aluno de frequência inferior a 75% que tenha tido aproveitamento superior a 80% da escala de notas ou menções adotadas pelo estabelecimento;

c) o aluno que não se encontre na hipótese da alínea anterior, mas com frequência igual ou superior, ao mínimo estabelecido em cada sistema de ensino pelo respectivo Conselho de Educação, e que demonstre melhoria de aproveitamento após estudos a título de recuperação.

A aprovação fica, portanto, condicionada aos 75% de frequência. O texto ainda esclarece que o aluno que não tiver 75% de frequência, seria aprovado, se o aproveitamento fosse superior a 80% da escala de notas ou menções adotadas pelo estabelecimento. É tão somente na alínea ―c‖ que a recuperação é relacionada à melhoria de ensino, uma vez que o aluno deverá melhorar o rendimento (SÃO PAULO. Recuperação e aproveitamento no ensino de 1º e 2º graus, 1981).

O que fica evidente, nas alíneas apresentadas, é o objetivo de restabelecer o rendimento e não, necessariamente, o de encontrar uma resposta para o fracasso escolar, que sempre foi um dos grandes problemas enfrentados pela educação no Brasil.

Em pesquisa, levada a público por Patto (1996), sobre a questão do fracasso escolar nos anos de 1960 e 1970, encontra-se a referência do fracasso relacionada às características biológicas, psicológicas e sociais dos alunos, discurso que, no momento de sua produção, revela sua relação com a teoria da carência cultural. Naquela época, não tão distante da agora vivida, procurou-se equalizar as oportunidades educacionais, promovendo, em certo sentido, uma educação compensatória. Consistia em oferecer às crianças de 0 a 6 anos um atendimento que visava à compensação dessas carências e das defasagens linguísticas e afetivas manifestadas, principalmente, nas crianças pobres.

É também nesse momento que a Educação Infantil ganha ―certa‖ importância, passando a ser considerada como uma necessidade e um caminho para a solução dos problemas relativos ao quadro de fracasso escolar (KRAMER, 2006).

A reprovação em massa de alunos das séries iniciais do Primeiro Grau era uma das marcas que manchavam a reputação do Brasil, na década de 1970. Essa situação fica explícita no texto do Parecer CFE nº 2.521/75, quando este deixa visível a necessidade de se buscar, urgentemente, o fortalecimento da educação e difusão da educação pré-escolar em todo o Brasil. Pretendia-se assim nivelar as crianças de nível cultural baixo com as de classes mais altas. Um dos argumentos usados no Parecer foi a falta de prontidão para a aprendizagem de crianças de camadas carentes, o que provocava a reprovação. A Indicação CEE nº 151/75 traz observações sobre a natureza física e mental de crianças advindas de ambientes culturalmente pobres e de baixo nível socioeconômico.

Nesses Pareceres há críticas sutis à escola tradicional no quesito avaliação e processo de condução da aprendizagem. Não há, entretanto, a admissão de que a causa do insucesso do aluno estivesse relacionada à escola, mas sim às limitações orgânicas, afetivas, intelectuais da criança. Diante dessa problemática, via-se a necessidade de minimizar os problemas existentes como o congestionamento do sistema provocado pela reprovação em massa, a superlotação de turmas e a defasagem idade-série (VASCONCELOS, 2009).

Fica, portanto, salientada a urgente necessidade de que fossem criados mecanismos e tomadas atitudes para diminuir a reprovação e corrigir o fluxo escolar. Porém, até a década de 1980, não se explicita nesses documentos a recuperação e como se realizaria esse processo.

Outros documentos que tratam da recuperação são a Indicação CFE nº 38/73, o Parecer CFE nº 2.194/73 e o Parecer CFE nº 360/74.

O Parecer CFE nº 2.194/73 trata da recuperação de estudos e destaca, entre outras orientações, ―que se atribua a devida importância à recuperação feita no processo da aprendizagem, encarado como segunda alternativa e que se realize em período especial‖ e também, que a recuperação deva ser conduzida ―como um trabalho individualizado de orientação e acompanhamento de estudos, capaz de levar o aluno a sanar as insuficiências verificadas em seu aproveitamento‖.

O Parecer CFE nº 360/74, interpreta o § 4º do artigo 14 da Lei nº 5.692/71, com relação aos estudos de recuperação. Sugere que haja possibilidade ―de

diminuir a reprovação, de dar novas oportunidades aos alunos, de corrigir o fluxo escolar, descongestionando o sistema‖. Propõe também a adoção do regime de avanços progressivos à capacidade da escola de realizar a recuperação, ―com vistas a atender ao progresso individual e contínuo do aluno‖.

Já na Indicação CFE nº 38/73, há alusão ao período de recuperação, que pode ser interpretado e restringido a algumas horas ou alguns dias, não ficando devidamente especificado como deveria ocorrer.

Posteriormente, em 1976, ocorreu a reorganização administrativa da Secretaria da Educação do Estado de São Paulo (SEE). Essa reorganização estabeleceu algumas diretrizes:

 houve uma redistribuição física das escolas;

 ocorreu a definição de um sistema de supervisão de ensino.

É preciso mencionar ainda que essa reorganização não trouxe mudanças no que diz respeito à recuperação e melhoria da qualidade da educação oferecida. Como então proporcionar as condições necessárias para essa melhoria?

Em Patto (1996), há a indicação de que a escola é um dos mecanismos produtores de dificuldades de aprendizagem, pois a escola não oferece qualidade no atendimento à clientela de baixa renda. É dependente de um sistema educacional que produz obstáculos, em função das relações de poder, da burocratização do trabalho pedagógico e do processo de reprodução que ainda persiste na sociedade.

Na época (década de 1970), a reprovação em larga escala precisava ser combatida, pois revelava os vários problemas existentes e de diferentes ordens: congestionamento do sistema, superlotação de turmas e defasagem idade-série. Era necessário algum tipo de mecanismo que diminuísse a reprovação e corrigisse o fluxo escolar. Criou-se então novo dispositivo legal, o Parecer CFE nº 360/74, visando ao descongestionamento do sistema, conforme anteriormente citado. Fica assim evidente uma medida que busca corrigir o congestionamento, a superlotação e o fluxo, mas não se identifica a preocupação quanto à qualidade do ensino. Conforme Patto (1996), a escola pública fracassa em função de um sistema educacional que cria obstáculos para si. Para Vasconcelos (2009, p.45), "a explicação do fracasso escolar permeava dois caminhos que se antagonizavam. De um lado, os fatores pedagógicos internos à escola. De outro, fatores sociais, externos à escola." A responsabilidade do fracasso se deve à ausência de um trabalho que abarque tanto os fatores externos quanto internos.

É importante ressaltar que a Lei nº 5692/71 trouxe consideráveis alterações. Entretanto, a educação continuou apresentando problemas relacionados à infraestrutura, ao processo de gestão das escolas, à falta de recursos, a não