Leis ordinárias x complementares

A lei complementar diferencia-se da lei ordinária basicamente em dois aspectos: o for-mal, segundo o qual, para a aprovação de lei complementar, exige-se quórum de maioria absoluta (artigo 69), enquanto para a lei ordi-nária o quórum é de maioria simples; e mate-rial, ou seja, somente poderá ser objeto de lei complementar a matéria taxativamente pre-vista na Constituição Federal.

Assim, a lei ordinária é apta a versar so-bre todas as matérias residuais não abrangidas

pelo campo material predeterminado no tex-to constitucional para a lei complementar, ao passo que a lei complementar destina-se aos assuntos pelos quais a própria Constituição Federal prescreve explicitamente sua compe-tência com quórum de maioria absoluta para ser aprovada.

Malgrado posicionamento diverso, não existe hierarquia entre essas leis. A hierarquia pressupõe que o ato subordinado (lei ordiná-ria) busque seu fundamento de validade no ato subordinante (lei complementar), o que não ocorre em nosso sistema jurídico, pois, seja a lei complementar, seja a lei ordinária, encontram razão de validade tão somente na Constituição Federal.

A respeito veja-se o ensinamento dou-trinário de Uadi Lammêgo Bulos in Constitui-ção Federal Anotada, p. 757:

(...) não há hierarquia entre as espé-cies normativas do art. 59.

Quando se diz que as leis comple-mentares se sobrepõem a leis ordinárias, não é no sentido de existir uma superio-ridade hierárquica, porque é inadmissí-vel normas conflitantes em uma mesma Constituição. O que se quer frisar, na rea-lidade, é que cada degrau normativo inci-de em ‘campos próprios inci-de competência’, reitera-se novamente.

Dessa forma, é certo que matéria para a qual a Carta Magna fixou o regime normati-vo de lei complementar não pode ser discipli-nada por lei ordinária, sob pena de manifesto o vício formal de inconstitucionalidade, e, ao

contrário, isto é, lei complementar invadindo o campo de atuação da lei ordinária. Não há que se falar em vício de inconstitucionalidade, porquanto, como visto, não existe hierarquia entre a lei complementar e a lei ordinária, mas tão somente a divisão de matérias. Inexiste, na verdade, conflito normativo com o texto cons-titucional, considerando-se válida nesse caso a lei complementar como se ordinária fosse.

Nesse sentido, a jurisprudência do Ex-celso Pretório entende que só cabe lei comple-mentar quando formalmente exige a Constitui-ção Federal, como se vê de maneira expressiva do seguinte acórdão que bem sintetiza a dou-trina prevalente no âmbito desta Corte:

Daí a razão pela qual os Estados e os Municípios não podem legiferar no campo do domínio normativo de lei complementar, esta-belecendo situações para as quais a Constitui-ção Federal não fixou a necessidade de aprova-ção pelo quórum de maioria absoluta.

Não se pode deixar de ter presente que o domínio normativo da lei comple-mentar apenas se estende àquelas situ-ações para quais a própria Constituição exigiu – e exigiu de modo expresso e ine-quívoco – a edição dessa qualificada espé-cie de caráter legislativo.

(...)

Em uma palavra: a exigência de lei complementar não se presume e nem se impõe, quer por analogia, quer por força de compreensão, quer, ainda, por interfe-rência de situações que possam guardar relação de similitude entre si. (ADIn nº 789-1/DF, Ministro Relator Celso de Mello).

E, seguindo essa linha de raciocínio, afir-mou o Ministro Maurício Corrêa no julgamento da ADIn nº 2.711-5, no qual discutiu-se a incons-titucionalidade de dispositivo da Constituição Estadual que exige lei complementar para dispor sobre o estatuto dos servidores públicos civis es-taduais. Eis um trecho de seu voto:

(...) De notar-se que, em verdade, a Lei Complementar 240, de 10/05/02, em-bora possua tal denominação, não pode, à luz da Constituição Federal, ser considera-da lei complementar. Esta espécie normati-va caracteriza-se apenas quando trata de matérias que a própria Constituição exi-ja legislação excepcional. Como assevera, com propriedade, Alexandre de Moraes,

“somente poderá ser objeto de lei comple-mentar a matéria taxativamente prevista na Constituição Federal, enquanto todas as demais matérias deverão ser objeto de lei ordinária. Assim, a Constituição reserva determinadas matérias cuja regulamenta-ção, obrigatoriamente, será realizada por lei complementar.” (DJ 16.4.2004)

Portanto, a matéria disciplinada por lei complementar, que não está incluída no seu campo específico de incidência, tem apenas aparência dessa espécie normativa, mas, para todos os efeitos, é substancialmente lei ordiná-ria, podendo, por isso mesmo, ser alterada ou revogada por lei ordinária superveniente.

Para corroborar, pedimos vênia para trazer o voto relatado pelo Desembargador No-gueira Diefenthaler, do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo:

Com efeito, tenho que o ponto contro-vertido resida no aspecto material – o cam-po legislativo – destinado à lei complemen-tar e por consequência, posto que residual, à lei ordinária.

(...)

Ora, se a Constituição Estadual não submete e a Constituição Federal não come-te às leis complementares o regramento das vantagens dos servidores, não há inconsti-tucionalidade no fato de lei ordinária revo-gar ou alterar o anteriormente disposto em lei complementar. Não há aí necessidade de observância do paralelismo das formas, eis que a diferença fundamental das espécies normativas – aspecto material, consistente na regulamentação obrigatória da matéria por lei complementar, não se encontra pre-sente (...) (Apelação Cível com Revisão n°

182.958-5/9-00, julgado e 3.4.2006).

Em outra oportunidade, o Supremo Tribu-nal Federal também já se pronunciou a respeito:

A jurisprudência desta Corte, sob o império da Emenda Constitucional nº 1/69 – e a Constituição atual não alterou este sis-tema – se firmou no sentido de que só se exi-ge lei complementar para as matérias cuja disciplina a Constituição expressamente faz tal exigência e, se porventura a matéria, disciplina por lei cujo processo legislativo observado tenha sido a lei complementar, não seja daquelas para que a Carta Magna exige dessa modalidade legislativa, os positivos que tratam dela se têm como dis-positivos de lei ordinária. (ADCON nº 1-1)