Como em toda atividade, a Administração Pública, por condutas comissivas ou omissivas, também pode causar danos. O Estado é responsável pelos prejuízos suportados indevidamente pelo administrado, decorrentes de enchentes, queda de árvores, deslizamentos de encostas e outros fenômenos da natureza, quando provado, no caso concreto, que o resultado foi causado ou agravado pela ação ou incúria administrativa.
O Poder Público não é responsável pelo evento natural em si, mas sim por não ter executado um serviço ou não ter realizado obras que poderiam prevenir, evitar ou atenuar as suas consequências danosas.107
Assim, “ [...] verificados os danos oriundos da omissão do ente público no tocante ao fornecimento de infraestrutura capaz de escoar as águas pluviais e evitar inundação de
106 BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Recurso Extraordinário 600622 AL, Relator Ministro Ricardo
Lewandowski, Julgado em 19.12.2011, Publicado em 03.02.2012. Disponível em:
<http://stf.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/22871036/recurso-extraordinario-re-600622-al-stf>. Acesso em 20 jun. 2016.
107CAHALI, Yussef Said. Responsabilidade Civil do Estado. 5. ed. rev., atual. e ampl. São Paulo: Revista dos
residência, compete àquele o dever de indenizar”.108 Da mesma forma, “ [...] deve o
Município responder pela morte de cidadã, vítima do alagamento de arroio, porquanto permitiu a ocupação irregular do solo urbano, não exerceu devidamente o poder de polícia, e tampouco remanejou em tempo hábil os moradores do local de risco”.109
A responsabilidade do Estado, além da conduta comissiva, cobre a hipótese da conduta omissiva, esta última nas situações de inação ou de má-prestação do serviço público.110 A conduta comissiva ocorre quando o Poder Público é o causador imediato do dano. A omissão, por sua vez, ocorre quando o Estado não atua diretamente na produção do evento danoso, mas tinha o dever de evitá-lo, como é o caso da falta do serviço nas modalidades em que o serviço não funcionou, funcionou mal ou funcionou tardiamente.111
No direito pátrio, o fundamento legal para a indenização no caso de enchentes e outros fenômenos da natureza, que, aliados à incúria administrativa causam danos ao cidadão, está previsto no art. 37, §6° da CRFB/88. Não obstante a prescindibilidade da prova de culpa, exige-se como pressuposto indispensável para a determinação da responsabilidade a existência de um nexo de causalidade entre o dano e a atividade ou omissão do Poder Público.
Segundo Yussef Said Cahali:
Na realidade, qualquer que seja o fundamento invocado para embasar a responsabilidade objetiva do Estado (risco administrativo, risco integral, risco-proveito), coloca-se como pressuposto primário da determinação daquela responsabilidade a existência de um nexo de causalidade entre a atuação ou omissão do ente público, ou de seus agentes, e o prejuízo reclamado pelo particular. Trata-se de questão de fato, a ser investigada em
108 BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Agravo em Recurso Especial n° 533.329 RN. Relatora Ministra
Marga Tessler. Julgado em 24.03.2015, Diário Jurídico Eletrônico em 27.03.2015. Disponível em: <http://stj.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/178711500/agravo-em-recurso-especial-aresp-522329-rn-2014- 0126318-1>. Acesso em: 18 jun. 2016.
109BRASIL. Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul. Apelação e Reexame Necessário n° 70020893020, 5ª
Câmara Cível, Desembargador Umberto Guaspari Sudbrack, Julgado em 12.02.2008, Diário de Justiça em
03.03.2008. Disponível em:
<http://www1.tjrs.jus.br/site_php/consulta/consulta_processo.php?nome_comarca=Tribunal+de+Justi%E7a&ver sao=&versao_fonetica=1&tipo=1&id_comarca=700&num_processo_mask=70020893020&num_processo=7002 0893020&codEmenta=2222383&temIntTeor=true>. Acesso em: 19 jun. 2016.
110 BRASIL. Tribunal de Justiça de Minas Gerais. Apelação Cível n° 1.0439.06.059242-5/001, 7ª Câmara Cível,
Desembargador Belizário de Lacerda, Julgado em 31.05.2016, Publicado em 07.06.2016. Disponível em: <http://www5.tjmg.jus.br/jurisprudencia/pesquisaNumeroCNJEspelhoAcordao.do?numeroRegistro=1&totalLinh as=1&linhasPorPagina=10&numeroUnico=1.0439.06.059242-5%2F001&pesquisaNumeroCNJ=Pesquisar>. Acesso em: 19 jun. 2016.
cada caso concreto, de modo que, demonstrado o referido nexo, surge a obrigação de indenizar, sendo indevida esta se ausente sua demonstração.112
É de competência do particular a prova de que a atividade ou omissão a um dever, conferido ao Poder Público, foi causa suficientemente idônea para produzir os danos sofridos. Ainda que não seja a única razão da ocorrência, a causa apontada deve ligar-se direta ou indiretamente ao resultado.113 Nesse contexto, de acordo com José Carlos de Oliveira:
Quando o Tribunal exige a comprovação por meio de prova pericial ou qualquer meio de prova lícita, que os bueiros estavam entupidos, ou que as galerias pluviais estavam obstruídas por lama e outros detritos impedindo o livre fluxo das águas e, ainda quando se comprova os erros de dimensionamento de galerias pluviais que não permitem a vazão das águas pluviais, não está nestas hipóteses, exigindo ou comprovando a culpa da administração, para configurar a teoria do acidente administrativo, mas na verdade o que está sendo comprovado é o nexo de causalidade entre o dano e a causa geradora deste dano.114
Como mencionado, a teoria do risco administrativo não implica em constituir o Estado como segurador universal, cabendo a este a comprovação de causas elidentes e atenuantes da responsabilidade, incluindo casos de força maior, caso fortuito, culpa da vítima e culpa de terceiro.
Provando o Poder Público que os danos resultantes ocorreram exclusivamente em virtude de outra causa (excludente), não há que se falar em dever de indenizar o administrado, haja vista não se verificar no plano concreto o nexo de causalidade entre a conduta do Estado e os danos. Por outro lado, restando evidenciada a existência de concausa ou culpa concorrente (atenuantes), a responsabilidade apenas será minorada ou circunscrita ao dano efetivamente causado.
Estes pontos serão aprofundados no item 4.4. Neste primeiro momento, somente para exemplificar: “[...] mesmo que as chuvas tenham sido excepcionais, demonstrado pela perícia que a Administração Pública poderia minorar os danos com melhoramentos, há culpa
112 CAHALI, Yussef Said. Responsabilidade Civil do Estado. 5. ed. rev., atual. e ampl. São Paulo: Revista dos
Tribunais, 2014. p. 42.
113 FREITAS, Juarez (Org.). Responsabilidade Civil do Estado. In: BORGES, Alice Gonzales. A
Responsabilidade Civil do Estado à luz do Código Civil: um Toque de Direito Público. São Paulo: Malheiros Editores, 2006.
concorrente por mau funcionamento do serviço público, impondo-se a indenização dos danos materiais pela metade”.115
É possível concluir que o Estado responderá objetivamente, na modalidade do risco administrativo, quando em virtude de incúria administrativa der causa ao dano suportado pelo administrado. Sendo verificada a concorrência de causas ou a culpa concorrente para a ocorrência do evento danoso, haverá a atenuação, mas não a exclusão da responsabilidade estatal. Esta somente incidirá quando se identificar que a conduta estatal não deu causa aos prejuízos, de forma que estes foram causados por fatos alheios ao ente estatal.
Assim, se a causa do fato danoso for exclusivamente um evento da natureza, estar-se-á diante de força maior. Porém, se de alguma forma a Administração Pública causar ou agravar os danos por ação ou omissão, estar-se-á diante de situação que implicará no dever de indenizar, o que será tratado no próximo item.