Sobre o coeficiente de aproveitamento de cada lote e sua relação com o urbano, o Estatuto da Cidade assim o define: “coeficiente de aproveitamento é a relação entre a área edificável e a área do terreno” (Lei 10.257/01). E ainda a respeito desta relação o Estatuto da Cidade faz as seguintes considerações:
O plano diretor poderá fixar coeficiente de aproveitamento básico único para toda a zona urbana ou diferenciado para áreas específicas dentro da zona urbana (Lei 10.257, art. 28, inciso 2º).
O plano diretor definirá os limites máximos a serem atingidos pelos coeficientes de aproveitamento, considerando a proporcionalidade entre a infraestrutura existente e o aumento de densidade esperado em cada área (Lei 10.257, art. 28, inciso 3º).
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Quando se estipula que a base de cálculo do adensamento urbano é relacionada a prover o ser humano de infraestrutura básica, isto significa que o ambiente urbano privado, ou seja, pertencente a cada lote, é dimensionado em seus coeficientes mínimos de maneira a possuir “equipamentos urbanos de escoamento das águas pluviais, iluminação pública, esgotamento sanitário, abastecimento de água potável, energia elétrica pública e domiciliar e vias de circulação (6.766/79, art. 2º, inciso 5º)”.
Compreende-se, portanto que os coeficientes de aproveitamento são definidos em termos federais, basicamente em relação à infraestrutura urbana, ficando claro que, a política urbana não garante o “meio ambiente” definido pela Política Ambiental nas áreas particulares. De acordo com a Política Ambiental, Lei 6.938/81 o meio ambiente é caracterizado como “o conjunto de condições, leis, influências e interações de ordem física, química e biológica, que permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas (Lei 6.938/81, art.3º, I)”. Ou seja, o meio urbano privado não é dimensionado de maneira a permitir a existência da vida em todas as suas formas, mas sim de maneira a garantir infraestrutura mínima ao ser humano em cada lote.
Enfatiza-se, porém, que embora exista a possibilidade de ampliar as áreas verdes do lote, através de taxas de ocupação e de permeabilidade entre outras, não há uma obrigatoriedade da política urbana em dimensioná-las na área privada para que elas venham a cumprir o meio ambiente da política ambiental, compreendendo-se então, que restam apenas as áreas tidas como públicas, quando em um processo de parcelamento para que estas áreas sejam estipuladas.
Já com relação às áreas estipuladas pela 6.766, no artigo 4º, como sendo públicas, ou seja, como sendo as áreas verdes e institucionais destinadas a equipamentos públicos, estas antes da 9.785/99 eram compreendidas como tendo necessariamente uma porcentagem mínima de 35 % da gleba, com exceção dos loteamentos de uso industrial. Estes índices após as alterações das 9.785/99 passaram a poder ser especificados pelas prefeituras municipais, mas mantendo a mesma função, tal como se salienta abaixo:
§ 2º - Consideram-se comunitários os equipamentos públicos de educação, cultura, saúde, lazer e similares.
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Art 5º. O Poder Público competente poderá complementarmente exigir, em cada loteamento, a reserva de faixa non aedificandi destinada a equipamentos urbanos (grifo da autora).
Parágrafo único - Consideram-se urbanos os equipamentos públicos de abastecimento de água, serviços de esgotos, energia elétrica, coletas de águas pluviais, rede telefônica e gás canalizado (6.766, art. 4).
Outra porcentagem da gleba que pode vir a se tornar área verde – com funções outras que não a de área lazer verde pública, enquadrada neste caso como área para equipamento público pela 6.766/79 – é a reservada para Áreas de Preservação permanente (APP), conforme o exigido pelo Código Florestal (lei 12.651/2012, artigo 3º, item II):
II – Área de Preservação Permanente – APP: área protegida, coberta ou não por vegetação nativa, com a função ambiental de preservar os recursos hídricos, a paisagem, a estabilidade geológica e a biodiversidade, facilitar o fluxo gênico de fauna e flora, proteger o solo e assegurar o bem- estar das populações humanas; (lei 12.651/12, Art. 3)
O código florestal assim caracteriza as áreas verdes urbanas públicas não destinadas á edificação, bem como as áreas destinadas à inundação:
XX – área verde urbana: espaços, públicos ou privados, com predomínio de vegetação, preferencialmente nativa, natural ou recuperada, previstos no Plano Diretor, nas Leis de Zoneamento Urbano e Uso do Solo do Município, indisponíveis para construção de moradias, destinadas aos propósitos de recreação, lazer, melhorias da qualidade ambiental urbana, proteção dos recursos hídricos, manutenção ou melhoria paisagística, proteção de bens e manifestações culturais;
XXI – várzea de inundação ou planície de inundação: áreas marginais a cursos d’ água sujeitas a enchentes e inundações periódicas;
XXII – faixa de passagem de inundação: área de várzea ou planície de inundação adjacente a cursos d’ água que permite o escoamento da enchente ((lei 12.651/12, Art. 3).
Compreende-se, portanto, que uma gleba, enquanto área destinada ao parcelamento do solo urbano, pode ter áreas verdes determinadas pelo disposto no artigo 3º do Novo código Florestal (Lei 12. 651/12), (tanto o loteamento quanto o desmembramento), bem como determinadas pela Lei de Parcelamento do solo urbano (leis 6.766/79, 9.785/99, Art. 4), como sendo as áreas de consideradas de lazer e
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institucionais previstas na legislação municipal (loteamentos e não desmembramentos), para então se descriminar a porcentagem desta gleba que se prestará a fins de loteamento ou não.
A porcentagem de área loteável de uma gleba, antes da aprovação da 9.785/99 era correspondente a 65% da sua área total pela 6.766/79 (Art. 4º). Os outros 35% restantes correspondiam à porcentagem de áreas destinadas a um uso público. Estas áreas públicas, ratifica-se, são compreendidas como “as áreas destinadas a sistema de circulação, a implantação de equipamento urbano e comunitário, bem como a espaços livres de uso público” e devem ser “proporcionais à densidade de ocupação prevista para a gleba” (6.766, art.4º).
Deste percentual de 35% compreende-se que o meio ambiente garantido pela Política Nacional de Meio Ambiente (6.938/81, art. 3º) poderia ser compreendido somente como os “espaços livres de uso público” (6.766, art.4º), pois as áreas destinadas a sistema de circulação fazem jus a um uso viário, por prioridade; e as áreas destinadas a implantação de equipamentos comunitários, como escolas, postos de saúde e outros, se enquadram conjuntamente ás áreas de lazer conforme determinação do artigo 4 da 6.766/79: ”equipamentos públicos de educação, cultura, saúde, lazer e similares”.
Portanto, um índice que levasse em consideração um meio ambiente, tal qual o previsto na lei 6.938/81, que permitisse abrigar e reger a vida em todas as suas formas, poderia estar garantido numa parte da gleba tida como pública. Esta porcentagem, anteriormente o advento da 9.785/99 estaria inserida dentro dos 35%, conjuntamente com as áreas institucionais e de lazer. Após esta data os municípios ficaram incumbidos de determinar este índice, respeitando a hierarquia legislativa estadual e federal, porém sem necessariamente atentar-se para eles enquanto áreas também destinadas ao meio ambiente determinado pela política ambiental.
Daí se retira que os propósitos da 6.938/81 com relação ao meio ambiente poderiam ser garantidos em termos de porcentagem pela antiga 6.766 como parte da porcentagem mínima destinadas à áreas públicas e não, necessariamente, com as áreas dos lotes ou áreas de calçamento, por exemplo, a não ser que outra lei municipal, assim determinasse em lei de uso e ocupação do solo. A Legislação federal
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6.766/79 em seu artigo primeiro é enfática ao dotar os municípios de poder legal para regionalizar o uso e ocupação do solo de acordo com suas particularidades locais, tal como segue em redação da lei:
Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão estabelecer normas complementares relativas ao parcelamento do solo municipal para adequar o previsto nesta lei às peculiaridades regionais e locais (Lei 6.766/79, art. 1).
Na Prefeitura de Bauru, por exemplo, a lei 2.339/82 determina que 20 % deste coeficiente devem ser destinados a vias de circulação, 10% para áreas verdes e 5% para áreas institucionais. Deste percentual, a área verde não pode ser menor do que 300m² e nem pode ser considerada como sendo área em local acima de 30% de inclinação, abaixo de linhão, de alta tensão e nas faixas de área Permanente. Mas, mesmo no caso desta metragem quadrada de 300m² estipulada pelo município de Bauru, compreende-se que esta porcentagem poderia estar fragmentada, e não compondo um todo contínuo, retirando-se daí que, estas áreas destinadas à um uso público e de lazer, poderiam estar marginalizadas em relação ao objetivo prioritário da lei de parcelamento do solo de transferir áreas de caráter privado para público, através dos artigos 17 e 22 da 6.766/79 e 9.785/99.
Em se tratando de compatibilizar o desenho urbano ao objetivo primeiro da Política Nacional do Meio Ambiente, “compatibilização do desenvolvimento econômico-social com a preservação da qualidade do meio ambiente e do equilíbrio ecológico (Lei 6.938/81, art.4º, I)”, compreende-se que este locus ainda não está dimensionado institucionalmente no ambiente urbano. Possivelmente este momento será alcançado quando o foco da administração pública for o alinhamento de todas as políticas aos “sistemas básicos de suporte à vida” em seu ordenamento territorial, com objetivos congruentes a uma gestão sustentável dos recursos biológicos (AEM, 2005).
Neste momento poderíamos estar inicialmente a contemplar um ambiente urbano, cujos coeficientes de aproveitamento, fossem calculados visando à manutenção da vida em todas as suas formas, bem como as taxas de ocupação e de permeabilidade, entre outras, procurando um maior respeito com a capacidade de suporte do substrato físico e visando ao seu equilíbrio ecológico também no ambiente urbanizado.
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Em nenhum momento está se minorando a importância da urbanística higienista nas cidades e seus ganhos de infraestrutura e reorganização espacial visando à circulação dos fluidos, mas indaga-se na contemporaneidade se não há a necessidade de se acrescentar aos ganhos desta revolução valores outros que foram subjugados.
Além do licenciamento urbanístico dos empreendimentos, estes requerem também um licenciamento ambiental, dando-se o devido cumprimento às exigências da resolução CONAMA 237/97. O licenciamento ambiental pode ser assim caracterizado:
(...)procedimento administrativo pelo qual o órgão ambiental competente licencia a localização, instalação, ampliação e a operação de empreendimentos ou atividades utilizadoras de recursos ambientais consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou daquelas que, sob qualquer forma, possam causar degradação ambiental considerando as disposições e regulamentares e as normas técnicas aplicáveis ao caso (237/97, CONAMA, art.1º, I ).
(...)uma obrigação legal prévia à instalação de qualquer empreendimento ou atividade potencialmente poluidora ou degradadora do meio ambiente e possui como uma de suas mais expressivas características a participação social na tomada de decisão, por meio da realização de Audiências Públicas como parte do processo (IBAMA, 2013).
A audiência pública faz parte do processo de licenciamento e pode se requerida quando couber de acordo com a regulamentação pertinente. Ela é a 5º entre 8 fases pertinentes ao trâmite burocrático de licenciamento, e segue em destaque abaixo (CONAMA, 237/97):
Art. 10 - O procedimento de licenciamento ambiental obedecerá às seguintes etapas:
I - Definição pelo órgão ambiental competente, com a participação do empreendedor, dos documentos, projetos e estudos ambientais, necessários ao início do processo de licenciamento correspondente à licença a ser requerida; II - Requerimento da licença ambiental pelo empreendedor, acompanhado dos documentos, projetos e estudos ambientais pertinentes, dando-se a devida publicidade;
III - Análise pelo órgão ambiental competente, integrante do SISNAMA , dos documentos, projetos e estudos ambientais apresentados e a realização de vistorias técnicas, quando necessárias;
IV - Solicitação de esclarecimentos e complementações pelo órgão ambiental competente, integrante do SISNAMA, uma única vez, em decorrência da análise dos documentos, projetos e estudos ambientais apresentados, quando couber, podendo haver a reiteração da mesma solicitação caso os esclarecimentos e complementações não tenham sido satisfatórios;
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V - Audiência pública, quando couber, de acordo com a regulamentação pertinente;
VI - Solicitação de esclarecimentos e complementações pelo órgão ambiental competente, decorrentes de audiências públicas, quando couber, podendo haver reiteração da solicitação quando os esclarecimentos e complementações não tenham sido satisfatórios;
VII - Emissão de parecer técnico conclusivo e, quando couber, parecer jurídico; VIII - Deferimento ou indeferimento do pedido de licença, dando-se a devida publicidade.
Neste momento, a partir de Audiências Públicas e jornais de ampla divulgação o cidadão é convidado a participar do processo de licenciamento, assim compreendido como “palco de conflitos; pois é espaço de democracia. E como tal tem sido objeto de opiniões, críticas, desacordos e estratégicas que visam desarticular e macular a credibilidade do instrumento (BRASIL, 2013)”. Neste momento a publicidade confere ao cidadão maior direito de participar do debate público e tornar seu parecer dinâmico e à altura dos agentes envolvidos, de maneira a contribuir com um efetivo processo de gestão ambiental e de manutenção do ambiente ecologicamente equilibrado:
A publicidade é outra característica inerente ao processo de licenciamento: lugar onde se evidenciam e se confrontam os interesses dispersos pelo tecido social; mas também, local privilegiado para exercício da ponderação, comunicação e busca da conciliação de modo a prevalecer o consenso e o interesse público maior, ou seja, a manutenção do meio ambiente ecologicamente equilibrado garantido às presente e futuras gerações (BRASIL, 2013).
O site do ministério ainda oferece acesso a um Portal Nacional de Licenciamento Ambiental / PNLA visando a “comunicação com a sociedade, disponibilizando e submetendo ao crivo social informações estratégicas sobre o licenciamento ambiental no país” (BRASIL, 2013). Desta maneira, O Ministério do Meio Ambiente visa à informação e interação com segmentos sociais diversos, compreendendo que sua “participação no processo contribui para a legitimidade da gestão pública” no Brasil.
Sobre o processo de audiências públicas como parte das etapas de avaliação ambiental, o IBAMA faz as seguintes considerações:
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é o principal canal de participação da comunidade nas decisões em nível local. Esse procedimento consiste em apresentar aos interessados o conteúdo do estudo e do relatório ambiental, esclarecendo dúvidas e recolhendo as críticas e sugestões sobre o empreendimento e as áreas a serem atingidas. As audiências públicas poderão ser realizadas por determinação do IBAMA, sempre que julgar necessário, ou por solicitação de entidade civil, do Ministério Público ou de 50 ou mais cidadãos. O edital de realização da audiência é publicado no Diário Oficial da União e em jornal regional ou local de grande circulação, rádios e faixas, com indicação de data, hora e local do evento. O local escolhido para realização da audiência deve ser de fácil acesso aos interessados. Por isso, devido à localização geográfica das comunidades e grupos interessados, poderá; haver mais de um evento sobre o mesmo projeto (IBAMA, 2013).
Desta maneira a população tem acesso aos condicionantes determinantes para que a aprovação de qualquer empreendimento considerado impactante seja implementado e licenciado, sendo este o momento em que, dada a devida publicidade dentro dos prazos legais e dada a devida obtenção da atenção popular, o empreendimento poderá ser colocado em xeque e questionado pelos interessados em conhecê-lo, refutá-lo, compreendê-lo ou até mesmo evitá-lo, de maneira que estes questionamentos possam a vir a se tornar reformulações projetuais ou não.
Portanto, o uso destes recursos e instrumentos de gestão ambiental está diretamente relacionado ao tipo de população que pode utilizá-lo, e esta questão transcende o limiar da institucionalização de um espaço, para levantar questionamentos no sentido do tipo de população que poderia de fato vir a utilizá-lo.
Atenta-se para a questão da redação da diretriz V do artigo 10 da resolução 237/97 não deixar entreaberta a questão da possibilidade de não se realizar a audiência pública. Visando ao esclarecimento desta questão, outra diretriz normativa visa a esclarecer o máximo possível esta necessidade, a 009/87 do CONAMA.
Mas, conforme os esclarecimentos de Mesquita (2008, p. 97) os loteamentos de “área menor ou igual a cinco hectares e até 260 lotes ou empreendimentos com área de 5,1 a 10 hectares e até 130 lotes” podem passar por um pedido de licença simplificada. O autor complementa que a “Licença Prévia (LP), a Instalação (LI) e a Operação (LO) são exigidas para empreendimentos com área superior a 5,1 hectares e com mais de 130 lotes”.
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Isto significa que procedimentos como os previstos na 001/86 e mesmo na 009/87 que complementa a 001/86 no sentido de esclarecimentos sobre as audiências públicas, não se aplicam, ou não precisam ser aplicadas, bem como os estudos de impacto ambiente, somente pertinentes a empreendimentos com mais de 100 ha.