LIMITES E FRONTEIRAS: UMA QUESTÃO CONCEITUAL

Embora a noção de fronteira venha sendo associada, no imaginário social, ao limite político-territorial, os termos fronteira e limite não guardam o mesmo sentido. Lia Osório Machado (1998) nos lembra de que a palavra fronteira, cuja etimologia deriva do latim front (“o que está na frente”)17, em sua origem não estava relacionado ao conceito intelectual, legal

17 _{Na Idade Média, um dos principais sentidos adotados pelas fronteiras é o sentido militar- daí o termo derivar} de front ou frente de combate/batalha- composto por pessoas, nos confins do reino, sendo, dessa maneira, algo pontual, instável, descontínuo e temporário (RIBEIRO, 2002).

ou jurídico-administrativo a que atualmente aparece predominantemente associada. Desse modo, a fronteira:

[...] Nasceu como um fenômeno da vida social espontânea, indicando a margem do mundo habitado. Na medida que os padrões de civilização foram se desenvolvendo acima do nível de subsistência, as fronteiras entre ecúmenos tornaram-se lugares de comunicação e, por conseguinte, adquiriram um caráter político. Mesmo assim, não tinha a conotação de área ou zona que marcasse o limite definido ou fim de uma unidade política. Na realidade, o sentido de fronteira era não de fim, mas de começo do estado, o lugar para onde ele tendia a se expandir (MACHADO, 1998, p. 41). Quer dizer, em sua origem, o termo fronteira não está relacionado, stricto sensu, aos limites territoriais. A palavra limite, de origem romana, deriva do termo latino limes, criado para “[...] designar o fim daquilo que mantém coesa uma unidade político-territorial, ou seja, sua ligação interna” (MACHADO, 1998, p. 41). Essa interpretação política foi reforçada sob a égide do Estado moderno quando “[...] atingiu um controle “absoluto” e tornou unívoca a mensagem fronteira=limite [...]” (RAFFESTIN, 1993, p. 166), delimitando soberania. Isso porque é nesse período que se inicia o processo de linearização das fronteiras, decorrente dos avanços renascentistas da matemática (geometria), astronomia e cartografia, associados ao know how adquirido nas viagens. A técnica de linearização, por meio de traçados precisos, viabilizou a construção de mapas, permitindo não somente a representação, mas a projeção de limites entre os Estados nacionais a partir de tratados, materializando, assim, a ideia de fronteira a partir da delimitação das soberanias nacionais, “[...] forjando a vigência das normas estatais diferenciadas em cada um de seus lados e extensivas ao interior do território” (DORFMAN; BENTANCOR-ROSÉS, 2005, p. 196).

Para Raffestin (1993), não obstante os significados de limite tenham variado ao longo da história, é consensual considerá-lo como:

[...] um sinal ou, mais exatamente, um sistema sêmico utilizado pelas coletividades para marcar o território: o da ação imediata ou o da ação diferenciada. Toda propriedade ou apropriação é marcada por limites visíveis ou não, assinalados no próprio território ou numa representação do território: plano cadastral ou carta topográfica (p. 165).

Estabelecer limites, para esse autor, é uma estratégia para a manutenção do controle e do poder no território. Com esse olhar, o limite político territorial parece definir um campo de forças que aparelha a atuação do poder, seja para governar ou para controlar/restringir determinadas ações no espaço circunscrito. Diante disso, o mapa torna-se um instrumento ideológico para encetar o limite, isto é, a demarcação se assenta, primeiramente, na representação cartográfica.

Assim, da perspectiva geográfica, a fronteira passa a ser associada ao limite, evocando, em termos de sentido, a ideia de separação, de diferença, de estancamento do movimento que vem do centro, de fixação, de algo que limita. Segundo Machado (2010), o limite internacional foi estabelecido como conceito jurídico no sentido de delimitar espaços mutuamente excludentes, determinando até onde vai o controle soberano de um Estado nacional. Por conseguinte, sua atribuição é “[...] definir o “perímetro máximo” de forma material ou abstrata” (MACHADO, 2010, p. 61). Esse “perímetro máximo”, todavia, muitas vezes não é levado em consideração pelas populações locais, como é o caso da fronteira Santana do Livramento-Rivera, onde os habitantes interagem cotidianamente sobre o limite.

Para nós, os limites são elementos inerentes às fronteiras, principalmente quando estas são tomadas a partir de seu sentido político. Apesar disso, Machado (1998, p. 42) ressalta que as diferenças entre os termos limite e fronteira são substanciais:

A fronteira está orientada para fora (forças centrífugas), enquanto os limites estão voltados para dentro (forças centrípetas). Enquanto a fronteira é considerada uma fonte de perigo ou ameaça porque pode desenvolver interesses distintos aos do governo central, o limite jurídico do estado é criado e mantido pelo governo central, não tendo vida própria e nem mesmo existência material, é um polígono. O chamado marco de fronteira é, na verdade, um símbolo visual do limite. Visto dessa forma, o limite não está ligado à presença de gente, sendo uma abstração generalizada na lei nacional, sujeita às leis internacionais, mas distante, frequentemente, dos desejos e aspirações dos habitantes da fronteira. [...] enquanto a fronteira pode ser um fator de integração, [...] o limite é um fator de separação [...].

Nesse sentido, consideramos não ser possível apreender a dinamicidade dos espaços fronteiriços a partir da concepção geográfica moderna de “fronteira linear”, própria à noção de limite ou de divisória internacional. Essa representação de fronteira, condicionada, entre outras, por “linhas coloridas ou pontilhadas” empregada nas representações cartográficas, não abarca outros constituintes da vida fronteiriça, permitindo “[...] a perda das noções mais aderentes à nossa cultura e no lado mais essencial de seu profundo significado” (RAFFESTIN, 2005, p. 12). Para compreender essa dinamicidade, há de se pensar esse conceito, o de fronteira internacional, como faixa ou zona. Entretanto, dado que essas noções também são utilizadas corriqueiramente como sinônimos, é necessário distingui-las. Para isso, empregaremos os exemplos do Brasil e do Uruguai, enfocando o caso de Santana do Livramento-Rivera.

A faixa de fronteira constitui uma expressão de jure, associada aos limites territoriais do poder do Estado. O Brasil é o quinto país do mundo em extensão territorial, com 8.514.876

quilômetros quadrados, e o terceiro em comprimento de fronteiras terrestres18, com 15.719 quilômetros19, circunscritos em um polígono de cento e cinquenta quilômetros de extensão a partir do limite internacional, estabelecida pela Lei n° 6.634/197920 e ratificada pela Constituição Federal, vigente desde 198821. Esse polígono corresponde a 27% do território nacional, abrangendo 11 estados e 588 municípios da Federação, onde vivem aproximadamente 10 milhões de habitantes (GADELHA; COSTA, 2005).

O conceito de faixa de fronteira está ligado à concepção geopolítica que trata a fronteira como possuidora de duas finalidades: segurança nacional e desenvolvimento. Contudo, a criação desse território especial ao longo do limite internacional parece não estar sendo “[...] acompanhada de uma política pública sistemática que atenda as especificidades regionais, nem do ponto de vista econômico nem da cidadania fronteiriça” (MACHADO et al., 2005, p. 51-52), apresentando, dessa maneira, novos condicionantes perceptíveis em diversas escalas geográficas, que solicitam outra postura do Estado nacional em relação à fronteira continental.

Por tal razão, o Ministério da Integração Nacional (MI) elegeu, ainda no primeiro mandato do Presidente Luís Inácio Lula da Silva (Partido dos Trabalhadores), “a Faixa de Fronteira como Área Especial de Planejamento no Plano Plurianual 2004-2007”, com o objetivo de promover políticas integradas de desenvolvimento regional para “[...] fazer frente aos problemas e desafios socioeconômicos, culturais geoestratégicos e de interação transfronteiriça nessa área” (MACHADO et al., 2005, p. 89). Para a instauração dessa proposta, o MI contratou um trabalho, via licitação pública, na qual o Grupo Retis (UFRJ), coordenado pela professora Lia Osório Machado, foi selecionado. O projeto, intitulado “Proposta de Reestruturação do Programa de Desenvolvimento da Faixa de Fronteira (PDFF)”, responsabilizou-se, dentre outros objetivos, por: “delimitar as especificidades socioeconômicas e culturais dos distintos subespaços territoriais da região da Faixa de Fronteira, desenvolvendo uma tipologia básica de sub-regiões”; e, “identificar os principais

18 _{Somente a China (22.177km) e a Rússia (19.533km) possuem fronteiras terrestres mais extensas do que o} Brasil.

19 _{Se a faixa de fronteira brasileira fosse um país, seria o décimo segundo em tamanho (GADELHA; COSTA,} 2005).

20 _{Art. 1º. - É considerada área indispensável à Segurança Nacional a faixa interna de 150 Km (cento e cinquenta} quilômetros) de largura, paralela à linha divisória terrestre do território nacional, que será designada como Faixa de Fronteira (BRASIL, 1979, online).

21 _{Art. 20- § 2º A faixa de até cento e cinquenta quilômetros de largura, ao longo das fronteiras terrestres,} designada como faixa de fronteira, é considerada fundamental para defesa do território nacional, e sua ocupação e utilização serão reguladas em lei (BRASIL, 1988, online).

tipos de interação transfronteiriça e estimar seu potencial para o desenvolvimento econômico e da cidadania” (MACHADO et al., 2005, p. 53).

No que tange ao primeiro objetivo, a PDFF diferencia, para fins de organização, caracterização e planejamento, a subdivisão da faixa em dezessete sub-regiões, agrupadas em três grandes arcos: Arco Sul, Arco Central e Arco Norte, conforme proposto no mapa “Arcos e sub-regiões da Faixa de Fronteira” (Fig. 2).

Figura 2: Brasil: arcos e sub-regiões da Faixa de Fronteira

O Arco Sul, contexto fronteiriço no qual se desenvolve o presente trabalho, inclui a faixa de fronteira dos estados do Rio Grande do Sul, Santa Catarina e Paraná. De acordo com Gadelha e Costa (2005, p. 34), “[...] A região do Arco Sul é onde encontramos uma das fronteiras mais permeáveis e de interação mais intensa com os países vizinhos”. Nesse Arco, a “Fronteira da Metade Sul do RS” está inserida em uma conjuntura regional cujas áreas compartilham identificações econômicas, culturais, produtivas, dentre outras, devido à sua formação social e histórica. A sub-região em questão é caracterizada por uma dinâmica singular, organizada por práticas de integração cultural, econômica e social. A circulação de mercadorias/bens e pessoas, (con)vivendo e construindo uma realidade comum, constituem a heterogeneidade e as particularidades locais.

Em relação ao segundo objetivo, a PDFF construiu um modelo para classificação das interações transfronteiriças, considerando que as situações de fronteira não são homogêneas ao longo do limite internacional, não só devido às diferenças geográficas, mas também pelo tratamento diferenciado que recebem do Estado e pelo tipo de dinâmica que estabelecem com a população vizinha. Foram identificados cinco tipos dominantes: margem; zona-tampão; frente; capilar; e, sinapse, conforme sintetizado no quadro a seguir:

Quadro 1: Tipologia das interações transfronteiriças

MARGEM ZONAS-

TAMPÃO FRENTE CAPILAR SINAPSE

POPU L A Ç Ã O Pouco contato entre as populações fronteiriças (exceto de tipo familiar ou para modestas trocas comerciais). Dificuldade de passagem e nos contatos espontâneos do povoamento no nível local. A população fronteiriça não se comunica através da fronteira. Trocas difusas entre vizinhos fronteiriços. Alto grau de trocas entre as populações fronteiriças. INF R A E S T R U T U R A Ausência de infraestrutura e de projetos de cooperação transfronteiriça. Parques nacionais, áreas protegidas ou áreas de reserva. Investimentos restritos às ações fronteiriças na perspectiva tática (aeródromos, pista de helicóptero etc). Limitadas redes de comunicação. Feiras periódicas. Lugares de comunicação e de trânsito com infraestrutura especializada e operacional de suporte. E S T A D O _Presença pontual do Estado. Periferias- tampão, com restrição ou interdição à faixa e à zona de fronteira promovida pelo Estado. Rede de postos de vigilância administrada pelo Exército (batalhões de fronteira) ou com a presença de órgãos governamentais (FUNAI, por exemplo). Zona de integração espontânea. Pouca intervenção do Estado. Zona de interação promovida pelos Estados contíguos. D INÂ M ICA E S PA C IAL Dinâmica local e, em menor escala, nacional. A situação de “bloqueio” pode criar uma dicotomia espacial com potencial de conflito institucional e os nexos de passagem e expansão espontânea do povoamento no nível local. Frentes militares ou frentes indígenas: as relações internacionais se sobrepõem às locais. Predominância de dinâmicas locais em detrimento da lógica nacional ou bilateral. Fluxos internacionais se justapõem aos locais.

Fonte: BRASIL, 2005b. (Adaptado).

Figura 3: Brasil: tipologia das Interações Fronteiriças

Fonte: BRASIL, 2005b, p. 148.

Pela importância que assume a relação estabelecida com os países vizinhos, no PDFF, as cidades-gêmeas passam a ser consideradas/avaliadas como “[...] lugares onde as

simetrias e assimetrias entre sistemas territoriais são mais visíveis e que podem se tornar um dos alicerces da cooperação com os outros países da América do Sul e consolidação da cidadania” (MACHADO et al., 2005, p. 72). Recentemente, o Ministério da Integração Nacional, mediante a Portaria Nº 213, de 19 de julho de 2016, estabeleceu o conceito de cidades-gêmeas nacionais e os critérios adotados para essa definição:

Art. 1º Serão considerados cidades-gêmeas os municípios cortados pela linha de fronteira, seja essa seca ou fluvial, articulada ou não por obra de infraestrutura, que apresentem grande potencial de integração econômica e cultural, podendo ou não apresentar uma conurbação ou semi-conurbação com uma localidade do país vizinho, assim como manifestações "condensadas" dos problemas característicos da fronteira, que aí adquirem maior densidade, com efeitos diretos sobre o desenvolvimento regional e a cidadania.

Art. 2º Não serão consideradas cidades-gêmeas aquelas que apresentem, individualmente, população inferior a 2.000 (dois mil) habitantes (BRASIL, 2016, p. 12).

Segundo essa portaria, o Rio Grande do Sul possui onze cidades-gêmeas, sendo seis delas no trecho confinante com o Uruguai, conforme apresentado no quadro 2, que traz ainda a tipologia de interação entre os respectivos municípios:

Quadro 2: Cidades-gêmeas da fronteira Brasil-Uruguai Localidade (RS) Cidade-gêmea Departamento

(UY)

Interação transfronteiriça

Aceguá Acegua Cerro Largo Capilar

Barra do Quaraí Bella Unión Artigas Sinapse

Chuí Chuy Rocha Sinapse

Jaguarão Rio Branco Cerro Largo Sinapse

Quaraí Artigas Salto Sinapse

Santana do Livramento Rivera Rivera Sinapse

Fonte: BRASIL, 2016, p. 12. (Adaptado).

Exceto Aceguá, classificada como capilar, as outras cinco cidades-gêmeas da fronteira brasileiro-uruguaia enquadram-se na tipologia sinapse, em virtude do alto grau de troca entre as populações fronteiriças vizinhas, ativamente apoiado pelos Estados contíguos. Além de sináptica, a cidade de Santana do Livramento, pelas suas interações, assume um padrão estrutural, pelo histórico comum de intercâmbio cultural e econômico. Insere-se, da mesma maneira, na modalidade espontânea de integração, em contraposição à formal, promovida pelo Estado (PUCCI, 2010).

Diferentemente do Brasil, o Uruguai, em sua Constituição Federal, não determina a extensão da sua faixa de fronteira (STEIMAN, 2002)22, embora tenha discutido a sua criação em 2008, por meio de um projeto de lei elaborado pelo Ministério de Pecuária, Agricultura e Pesca e enviado ao Parlamento uruguaio para a criação de uma franja soberana. Essa “faixa” teria, inicialmente, até cinquenta quilômetros de largura, posteriormente alterada, em 2009, para vinte, nas fronteiras com a Argentina e com o Brasil23.

No entanto, pela sua dimensão territorial, podemos considerar que o Uruguai é, em si mesmo, um “país-fronteira”: “[...] Todo país, toda nación presupone la frontera. Fronteras espaciales, lingüísticas, raciales o culturales. Uruguay es o ha sido hasta el presente la frontera misma” (ACHUGAR, 1992, p. 158). Ou seja, para o autor, a dimensão fronteiriça parece ser um modo de definir o país. A figura 4 respalda essa concepção:

Figura 4: Uruguai: periferia urbanizada

Fonte: ALVAREZ; DE SOUZA ROCHA, 2009, p. 49.

22 _{Na América do Sul, apenas Brasil (150 km), Bolívia (50 km), Paraguai (50 km) e Peru (50 km) determinam a} dimensão de uma faixa de fronteira em sua base normativa. Já a Colômbia, o Equador e a Venezuela reconhecem uma zona (faixa de segurança) de fronteira, mas não delimitam tal região como fazem outros países (STEIMAN, 2002).

23 _{O objetivo da criação da “faixa soberana” seria o combate à estrangeirização especulativa da terra, já que a} titularidade da terra na fronteira terrestre do Uruguai é historicamente desnacionalizada. Atualmente, estima- se que a quarta parte das terras uruguaias esteja em mãos estrangeiras. A aprovação da lei foi rejeitada no Parlamento, essencialmente pela pressão promovida pela Associação Rural Uruguaia, que considerou a regulamentação como fonte de desestímulo ao investimento estrangeiro (PUCCI, 2010).

A distribuição da população pelo território uruguaio é irregular, concentrando mais de 90% dos habitantes em centros urbanos, situados, majoritariamente, nas margens territoriais do país (ALVAREZ; DE SOUZA ROCHA, 2009), diversamente do Brasil que, por sua “vocação atlântica”, apresenta baixa densidade demográfica em cidades de fronteira. Examinando o mapa (Fig. 4), é possível notar as concentrações humanas no litoral, às margens do Rio Uruguai (na fronteira com a Argentina) e na fronteira seca (com o Brasil), em contraste com os vazios demográficos no interior. De acordo com Alvarez e De Souza Rocha (2009, p. 49), “En esta franja de 20 km viven 8 de cada 10 uruguayos [...] Esto lleva a preguntar: ¿es Uruguay un país cáscara con un territorio interior vacío?”. Esta situação, a de “país-fronteira” ou, como denominam os autores, de “país-casca”, parece conferir maior importância às fronteiras na composição do espaço uruguaio.

O conceito de zona de fronteira, por seu turno, refere-se a uma área percorrida pelo limite internacional, mas indefinida, no sentido de extensão territorial, em relação a esse. Grosso modo, a noção de zona de fronteira aponta para um espaço social transitivo, composto por diferenças oriundas das “[...] faixas territoriais de cada lado do limite internacional, caracterizadas por interações que, embora internacionais, criam um meio geográfico próprio de fronteira, só perceptível na escala local/regional das interações transfronteiriças” (BRASIL, 2005b, p. 152).

Esse conceito parece ser mais pertinente para pensarmos o nosso objeto de estudo, uma vez que leva em consideração os elementos espaciais, os interesses, as práticas cotidianas e as legislações de ambos os lados do limite internacional. Inclusive, na escala local/regional, o espaço que melhor representa a zona de fronteira é aquele formado por cidades-gêmeas (como é o caso de Santana do Livramento-Rivera), pois concentram uma densidade maior de interações e dos efeitos territoriais decorrentes desses fluxos. Esses efeitos, por consequência, tendem a apresentar uma gradação decrescente (STEIMAN; MACHADO, 2012), com formas e amplitudes diferenciadas, rumo ao interior de cada território nacional. À vista disso, a zona de fronteira, aqui entendida como uma área indefinida em termos de extensão a partir do limite político-administrativo, aponta para o caráter dinâmico dos processos socioespaciais, sugerindo a concepção dessa área como um “sistema aberto” (MORIN, 2005), evidenciando diversas territorialidades, culturais, econômicas, simbólicas e tantas outras, que extrapolam os limites territoriais e mostram o caráter dialógico e relacional desses espaços.

A complexidade das interações que representam a zona de fronteira pode ser explicada pelo modelo a seguir:

Figura 5: Conceitos: Zona e Faixa de Fronteira

Fonte: MACHADO et al., 2005, p. 60.

No sentido de espaço relacional e dialógico, pelo viés da Complexidade, a fronteira:

[...] é ao mesmo tempo distinção e pertencimento. A fronteira é ao mesmo tempo abertura e fechamento. [...] Toda fronteira, [...] inclusive a fronteira das nações, é barreira, e ao mesmo tempo, o local da comunicação e da troca. Ela é o lugar da dissociação e da associação, da separação e da articulação. Ela é o filtro que ao mesmo tempo obstrui e deixa passar (MORIN, 2005, p. 252).

Nesse excerto, além do princípio dialógico, Morin (2005) trata com o princípio sistêmico (ou organizacional), ao lidar com a ideia de abertura e fechamento, mostrando que esses termos não estão em oposição absoluta. Na mesma obra, alerta que devemos ultrapassar a ideia simples “[...] de encerramento que exclui a abertura, a [...] de abertura que exclui o encerramento. As duas noções podem e devem ser combinadas; necessárias juntas, elas tornam-se relativas uma à outra” (MORIN, 2005, p. 171). Isto é, a zona de fronteira pode ser,

simultaneamente, lugar de comunicação e de troca (abertura) e lugar de tensão e de conflito (fechamento).

A fronteira como um espaço de tensão e conflito pode ser observada, geralmente, a partir de iniciativas de governos centrais, quase sempre distantes dos desejos e aspirações das populações fronteiriças. Em outros casos, ainda que mais raros, é a própria população fronteiriça que tensiona as relações internacionais com os países contíguos. A manipulação da noção de aberto/fechado na Ponte da Amizade, que liga as cidades de Foz do Iguaçu no Brasil e Ciudad del Este no Paraguai, serve como exemplo para ilustrar estas situações. Em agosto de 2019, manifestantes paraguaios fecharam a Ponte, mobilizando-se contra o acordo energético entre os dois países que estabeleceu novas regras para a aquisição da energia de Itaipu pela Administración Nacional de Electricidad (ANDE), empresa que administra a energia paraguaia (CALEBE, 2019a). No mês seguinte, outro protesto levou ao fechamento da Ponte. A manifestação foi organizada por paseros contra a fiscalização na aduana paraguaia, que não tem permitido a entrada de produtos brasileiros, por ordem do Presidente Mário Benitez (CALEBE, 2019b). Nessa situação, a fronteira também pode ser vista como um espaço de comunicação e de troca, justamente pela atuação dos paseros, pequenos transportadores e comerciantes paraguaios que levam mercadorias (frutas, legumes e alguns animais vivos, como frango) de Foz do Iguaçu à Ciudad del Este, geralmente, sob forma de contrabando.

Essas considerações parecem ir ao encontro da concepção de Raffestin (2005, p. 13), que adverte: “[...] a fronteira não é uma linha, a fronteira é um dos elementos de comunicação biossocial que assume uma função reguladora”. Sendo elemento de comunicação, a zona de fronteira é o espaço onde se articulam as influências das nações em contato, criando práticas (sociais, econômicas e culturais) compartilhadas, que podem construir uma identidade fronteiriça, principalmente quando tratamos de cidades-gêmeas, onde a interdependência,