A luta pela redemocratização e pelo direito social à educação: conquistas, limites e possibilidades

Neste contexto, temos que a luta pela redemocratização do país, após um longo período ditatorial militar, favoreceu a emergência de diversos movimentos populares, na campanha que ficou conhecida por “Diretas Já”. Neste sentido, como resultante desse momento histórico, obtivemos a promulgação da vigente Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 (BRASIL, 1988). A Constituição Cidadã, tal como foi denominada, representou um marco no que diz respeito aos direitos sociais e políticos dos cidadãos brasileiros. Nesta perspectiva, preconizou em seu artigo 6º, a educação enquanto direito, e dispôs em seu corpo de uma seção especificamente para ela determinada, elencados nos artigos 205 ao 214 da Norma Maior.

Nestes termos, o artigo 205 da CF/88 afirma que a educação é direito de todos e dever do Estado e da família, sendo ainda promovida e incentivada em colaboração com a sociedade, visando ao pleno desenvolvimento da pessoa e preparando-a para o exercício da cidadania, bem como qualificando-a para a vida laboral. No tocante a seus princípios, achamos oportuno destacar para nosso estudo, os seguintes incisos, que dizem respeito a: I-

igualdade de condições para o acesso e permanência na escola e a IV- gratuidade do ensino público em estabelecimentos oficiais.

Por seu turno, no que concerne às instituições de ensino superior, dispôs que as universidades seriam dotadas de autonomia didático-científica, administrativa e de gestão financeira e patrimonial, e que deveriam obedecer ao princípio da indissociabilidade entre ensino, pesquisa e extensão. Ademais, o inciso V do artigo 208, previu que o acesso aos níveis mais elevados de ensino, da pesquisa e da criação artística se daria conforme a

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capacidade de cada indivíduo, subentendendo-se, desse modo, um viés conceitual meritocrático de educação.

A Carta Constitucional vem ainda indicar, que embora o Estado tenha o dever de promover a Educação, não detém sua competência exclusiva, tendo em vista que estabeleceu ser o ensino igualmente livre à iniciativa privada, desde que houvesse o cumprimento das normas gerais da educação nacional bem como a autorização e avaliação de qualidade pelo Poder Público. Dessa forma, o legislador reiterou as possibilidades de investimentos do capital na educação enquanto nicho de mercado a ser explorado.

Já no que tange à organização dos sistemas de ensino, o artigo 211 preconizou que estes seriam desenvolvidos em regime de colaboração entre União, Estados, Distrito Federal e Municípios. Além disso, no que concerne à destinação de recursos públicos para o financiamento da Política de Educação, o artigo subsequente disciplinou que, anualmente, seriam destinados pela União ao menos dezoito por cento de sua receita e que o percentual aplicado, por sua vez, por Estados, Distrito Federal e Municípios para esta área seria de no mínimo vinte e cinco por cento. Por último, o artigo 214 da CF/88 determinou que a lei iria estabelecer a fixação do Plano Nacional de Educação, de duração decenal e com o objetivo de

[...] articular o sistema nacional de educação em regime de colaboração e definir diretrizes, objetivos, metas e estratégias de implantação para assegurar a manutenção e desenvolvimento do ensino em seus diversos níveis, etapas e modalidades por meio de ações integradas dos poderes públicos das diferentes esferas federativas. (BRASIL, 2008, p. 110).

Neste contexto, a despeito das conquistas advindas no texto constitucional, a eleição de Fernando Collor de Melo e posteriormente de Fernando Henrique Cardoso, favoreceram a inserção da hegemonia neoliberal no país e limitaram os avanços nessa área. Este momento foi então marcado, pela retração dos investimentos públicos nas políticas sociais. Na Educação Superior houve um crescente incentivo à expansão do ensino privado, o sucateamento das universidades públicas e inexistências de políticas efetivas de assistência estudantil, mediante um movimento de “Reforma” do Estado brasileiro, que Behring (2008) veio a chamar de “Contra-Reforma” dado seu caráter de desestruturação estatal e de perdas de direitos.

Desse modo, um importante documento que serviu de base para as medidas neoliberais implantadas neste período foi escrito por Bresser Pereira (1997), o qual indica que a grande tarefa política dos anos 1990 era a de promover uma reforma ou reconstrução do Estado. Para tanto, o autor relembra que entre os anos 1930 e 1960, o Estado se configurou

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enquanto um decisivo fator de desenvolvimento econômico e social. Contudo, a partir dos anos 1970, em razão de seu “crescimento distorcido” e do processo de globalização então em curso, foi apontado como o principal causador da crise que assolou o capitalismo à época.

Neste contexto, o autor afirma que surgiram propostas neoconservadoras, ditas neoliberais como respostas à crise, as quais difundiam a ideia de Estado Mínimo. Esta reforma envolveria quatro problemas distintos, mas interdependentes, quais sejam: o tamanho do Estado, a redefinição de seu papel, a recuperação de sua capacidade financeira e administrativa, e o aumento da governabilidade, isto é, de sua capacidade de mediar interesses e de ter legitimidade.

Segundo Bresser Pereira (1997), o Estado havia crescido em termos de pessoal, receitas e despesas, e isso o tornou oneroso. Era preciso, pois, delimitar quais atividades eram de sua competência exclusiva, quais eram seus serviços sociais e científicos, como também o modo que se dava sua participação enquanto produtor de bens e serviços para o mercado. Desse modo, era necessário reduzir o seu tamanho, com programas de privatização, terceirização e publicização (este último implicaria na transferência para o setor público não estatal a prestação de serviços sociais e científicos, priorizando as chamadas organizações sociais). Portanto, reformar o Estado significava, primeiramente, definir o seu papel e repassar para o setor privado, e público não estatal, as atividades que não lhes eram exclusivas.

Além de reduzir o tamanho, a reforma passaria também pela delimitação de seu papel regulador, ou seja, de determinar a extensão de seu papel regulamentador das atividades privadas. Dessa forma, Bresser Pereira (1997) indicava a necessária redução do grau de interferência do Estado no estritamente necessário, com a ampliação de mecanismo de controle via mercado. Através da desregulamentação seria também possível promover a capacidade de competição do país a nível internacional, em detrimento da adoção de medidas protecionistas da economia nacional.

No que concerne ao leque de mecanismos de controles, o autor apontou para a necessidade de delimitar o espaço público do privado, e dentro daquele, distinguir o que é propriamente público estatal, do público não estatal. De forma simplificada, afirmava a existência de três mecanismos de controle fundamentais: o Estado, o mercado e a sociedade civil. O Estado atuaria no âmbito do sistema legal ou jurídico. O mercado, por sua vez, realizaria o controle através da competição. E a sociedade civil, por seu turno, sendo estruturada sobre diversos grupos sociais, tenderia a se organizar para defender interesses particulares ou públicos. O autor afirmava que esta lógica de mecanismos de controle

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atenderia aos princípios de uma maior democracia, de difusão do poder, da eficiência e da ampliação do espaço público não estatal.

Por último, no que diz respeito a governança e a governabilidade, o autor assinalava que estas também apareceriam como problemas no contexto de Reforma do Estado. A governança refere-se à capacidade financeira e administrativa de um governo de implementar as decisões por ele tomadas. Segundo Bresser Pereira (1997), a crise dos anos 1980, foi sobretudo, de governança, tendo em vista que se manifestou primeiramente em uma crise fiscal. Assim sendo, o aumento da governança do Estado seria desenvolvido através de um ajuste fiscal e de uma forma administrativa voltada para a administração pública gerencial, e pela separação dentro do Estado, do que se refere as suas atividades exclusivas das questões inerentes à formulação e execução de políticas públicas. O Estado, portanto, conforme o autor, seria menor, mas mais forte.

Ainda de acordo com o autor, a crise de governança dos anos 1980 implicou também em uma crise de governabilidade, a qual se expressa na capacidade política, na relação de legitimidade do Estado com a sociedade. Geralmente, quando ocorre uma crise de governança, a governabilidade também é afetada. Desse modo, em suma indicava, que o resultado dessa reforma seria um Estado mais eficiente, menos voltado para a proteção e mais promotor da capacidade de competição de cidadãos menos tutelados.

Ademais, em meio a este contexto de Reforma Administrativa do Estado brasileiro, a exemplo do que ocorre em grande parte do continente latino-americano, observa-se mais fortemente as ingerências promovidas por organismos multilaterais internacionais, tais como o Banco Mundial ou o Banco Interamericano de Desenvolvimento, os quais mediante financiamentos, influenciaram diretamente os meandros das políticas sociais, desde a sua formulação, passando pelos mecanismos de implementação bem como de avaliação destas. No que concerne as medidas impetradas no Ensino Superior, Gentili (2001, p. 98-99) salienta

Evidências disso são o notável aumento das instituições privadas de ensino superior, assim como dos alunos nelas matriculados; a redução dos gastos governamentais destinados tanto ao financiamento do subsistema universitário público, como à manutenção do sistema científico- tecnológico nacional; a realocação de recursos estatais para o financiamento de instituições superiores privadas; e a implementação de uma série de mecanismos de captação de recursos privados em substituição a financiamento governamental para a educação universitária pública [...]. As

prometidas vantagens que o processo de “modernização” traria para as universidades

da região não se traduziriam senão no aprofundamento do caráter elitista que marcou o desenvolvimento histórico da educação superior latino-americana. Duas décadas de reforma (ou de contra-reforma) universitária deixaram como consequência a intensificação dos mecanismos já estruturais de exclusão educacional, expressos pelos obstáculos, muitas vezes intransponíveis, que enfrentam os alunos mais pobres para ingressar nas instituições acadêmicas de qualidade e nelas permanecer.

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Entretanto, mesmo diante desta ofensiva neoliberal, haviam sido criados os alicerces fundantes na vigente Constituição Federal para o desenvolvimento da educação no país. Era preciso, portanto, instituir uma nova legislação específica que estabelecesse suas diretrizes e bases, minimamente condizentes com o movimento de efervescência provocado pela redemocratização do país e em substituição à até então vigente, datada do período ditatorial.

Desse modo, prosseguiram-se significativas discussões durante longos oito anos, e permeada por um jogo de correlação de forças, a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional, de nº 9.394/96, foi sancionada em 20 de dezembro de 1996. Entretanto, mesmo em face de uma conjuntura de Estado Mínimo, tal como explicitado acima, a referência legal foi de grande relevância para ratificar as conquistas amparadas no texto constitucional.

A nova LDB representou um significativo marco regulatório para a Política de Educação no país, mesmo que os avanços defendidos nos referidos marcos legais não tenham sidos efetivados em totalidade, em razão das medidas de cunho neoliberal implementadas. Destarte, a despeito da convivência temporal com o modelo neoliberal praticado à época, julgamos ser conveniente trazer elementos da LBD que corroboraram os pressupostos da vigente Constituição Federal.

Assim sendo, a citada legislação inova no que diz respeito a dimensão conceitual da educação, por entender que ela “[...] abrange os processos formativos que se desenvolvem na vida familiar, na convivência humana, no trabalho, nas instituições de ensino e pesquisa, nos movimentos sociais e organizações da sociedade civil e nas manifestações culturais. ” (BRASIL, 1996, p. 1). Todavia, ao mesmo tempo em que amplia o conceito de educação, estabelece que a ela cabe disciplinar apenas a organização da educação escolar, que se dá, sobretudo, através do ensino em instituições destinadas para tal fim.

Além disso, o título II do referido documento, dispõe acerca dos princípios e fins da Educação Nacional e em seu artigo 2º, ratifica que a educação se configura enquanto dever da família e do Estado e tem por finalidade o desenvolvimento pleno do educando, preparando-o para o exercício da cidadania e qualificando-o para a vida laborativa. Acerca dos princípios pelos quais o ensino será ministrado no país, o artigo 3º da citada legislação confirma os mesmos que são dispostos no texto constitucional e apresenta outros, elencados a seguir

I- igualdade de condições para acesso e permanência na escola;

II- igualdade de aprender, ensinar, pesquisar e divulgar a cultura, o pensamento, a arte e o saber;

III- pluralismo de idéias e de concepções pedagógicas; IV- respeito à liberdade e apreço à tolerância;

V- coexistência de instituições públicas e privadas;

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VII- valorização do profissional da educação escolar;

VIII- gestão democrática do ensino público na forma desta Lei e da legislação dos sistemas de ensino;

IX- garantia do padrão de qualidade;

X- valorização da experiência extra-escolar;

XI- vinculação entre a educação escolar, o trabalho e as práticas sociais; XII- consideração com a diversidade étnico-racial. (BRASIL, 1996, p. 3-4).

A LDB/96 igualmente corrobora o que diz a Norma Maior e assegura que o Estado tem por dever garantir o acesso à níveis mais elevados de ensino, de pesquisa e de criação artísticas, em conformidade com a capacidade de cada indivíduo, novamente legitimando elementos da meritocracia tão inerentes à ideologia do capital. Ainda nesta perspectiva de serventia ao modo de produção capitalista, o artigo 7º, por sua vez, também confirma o disposto na Constituição Federal e nos próprios princípios da LDB, de que o ensino é livre à iniciativa privada, podendo, pois, ser explorada enquanto mercadoria.

Contudo, além do respeito ao cumprimento das normas gerais da educação nacional, bem como quanto à autorização de funcionamento e avaliação de qualidade a ser realizada pelo Poder Público, a LDB agregou ainda a capacidade de autofinanciamento destas instituições de ensino de natureza privada, ressalvados os casos previstos pelo artigo 213 da CF/88, que prevê a possibilidade de recebimento de apoio financeiro do Poder Público às atividades universitárias que desenvolvam ações de pesquisa e extensão.

Ademais, no que tange a organização da Educação Nacional, a legislação igualmente ressaltou o dispositivo constitucional de que os sistemas de ensino seriam organizados em regime de colaboração entre União, Estados, Distrito Federal e Municípios, e confirmou o entendimento de que à União, cabe coordenar a Política Nacional de Educação, que articulará os diversos níveis e sistemas, devendo ainda exercer suas funções normativas, redistributivas e supletivas em relação às outras instâncias.

Destaca-se ainda a previsão de que, para tanto, a União teria acesso a totalidade dos dados e das informações necessárias dos diversos estabelecimentos e órgãos educacionais. Ademais, salientou que mesmo a prestação do Ensino Superior sendo por primazia de responsabilidade da União, se porventura Estados e o Distrito Federal mantivessem instituições de educação superior, as atribuições poderiam ser delegadas para estes entes.

Outro importante dispositivo a ser destacado da LDB diz respeito ao artigo 21, o qual preconizou que a educação escolar seria composta por educação básica, constituída pela educação infantil, ensino fundamental e ensino médio, assim como pela educação superior. No que tange a este nível de ensino, o referido marco regulatório destinou seus artigos de 43 a

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57, dentre os quais destacaremos alguns dentre estes dispositivos. Neste sentido, o artigo 43 da supramencionada legislação indica as finalidades da educação superior, descritos a seguir:

I- estimular a criação cultural e o desenvolvimento do espírito científico e do pensamento reflexivo;

II- formar diplomados nas diferentes áreas de conhecimento, aptos para a inserção em setores profissionais e para a participação no desenvolvimento da sociedade brasileira, e colaborar na sua formação contínua;

III- incentivar o trabalho de pesquisa e investigação científica, visando o desenvolvimento da ciência e da tecnologia e da criação e difusão da cultura, e, desse modo, desenvolver o entendimento do homem e do meio em que vive; IV- promover a divulgação de conhecimentos culturais, científicos e técnicos que

constituem patrimônio da humanidade e comunicar o saber através do ensino, de publicações ou de outras formas de comunicação;

V- suscitar o desejo permanente de aperfeiçoamento cultural e profissional e possibilitar a correspondente concretização, integrando os conhecimentos que vão sendo adquiridos numa estrutura intelectual sistematizadora do conhecimento de cada geração;

VI- estimular o conhecimento dos problemas do mundo presente, em particular os nacionais e regionais, prestar serviços especializados à comunidade e estabelecer com esta uma relação de reciprocidade;

VII- promover a extensão, aberta à participação da população, visando à difusão das conquistas e benefícios resultantes da criação cultural e da pesquisa científica e tecnológica geradas na instituição;

VIII- atuar em favor da universalização e do aprimoramento da educação básica, mediante a formação e a capacitação de profissionais, a realização de pesquisas pedagógicas e o desenvolvimento de atividades de extensão que aproximem os dois níveis escolares. (BRASIL, 1996, p. 14).

Os artigos 44 ao 46 indicam que a educação superior abrange cursos sequenciais por campo de saber, de graduação, de pós-graduação (especialização, mestrado e doutorado), bem como, cursos de extensão a serem ministrados por instituições de ensino superior de natureza pública ou privada. Para tanto, a autorização e reconhecimento de cursos, assim como o credenciamento das IES possuem prazos limitados e serão periodicamente renovados após regular processo de avaliação.

Ademais, as deficiências eventualmente verificadas disporiam de prazo para serem sanadas. Procedendo-se novamente à avaliação, caso os resultados permanecessem insatisfatórios, poderiam incorrer em desativação de cursos e habilitações, intervenção na instituição, suspensão temporária de prerrogativas da autonomia, ou descredenciamento. Por sua vez, se porventura a IES seja de natureza pública, o Poder Executivo, responsável por sua manutenção, realizaria o acompanhamento do processo de saneamento das inconsistências identificadas, podendo, se necessário, destinar recursos adicionais para tal fim.

Outro importante entendimento firmado pela LDB é que, considerando a figura do estudante-trabalhador, preconizou que as instituições de ensino superior públicas deveriam obrigatoriamente ofertar cursos de graduação no período noturno, dotados da mesma

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qualidade daqueles ofertados em período diurno, tendo garantidas a necessária previsão orçamentária para o seu pleno funcionamento.

A Lei nº 9394/96 estabeleceu ainda outras prerrogativas e atribuições próprias das universidades. Nestes termos, temos que o artigo 52 da citada legislação definiu as universidades como “[...] instituições pluridisciplinares de formação dos quadros profissionais de nível superior, de pesquisa, de extensão e de domínio e cultivo do saber humano. ” (BRASIL, 1996, p. 16). O artigo 53, por sua vez, afiançou autonomias asseguradas às universidades, sem prejuízo de outras igualmente dispostas na LDB e em outros instrumentos normativos, e dentre as atribuições, pontuou as abaixo descritas

I - criar, organizar e extinguir, em sua sede, cursos e programas de educação superior previstos nesta Lei, obedecendo às normas gerais da União e, quando for o caso, do respectivo sistema de ensino; (Regulamento)

II - fixar os currículos dos seus cursos e programas, observadas as diretrizes gerais pertinentes;

III - estabelecer planos, programas e projetos de pesquisa científica, produção artística e atividades de extensão;

IV - fixar o número de vagas de acordo com a capacidade institucional e as exigências do seu meio;

V - elaborar e reformar os seus estatutos e regimentos em consonância com as normas gerais atinentes;

VI - conferir graus, diplomas e outros títulos; VII - firmar contratos, acordos e convênios;

VIII -aprovar e executar planos, programas e projetos de investimentos referentes a obras, serviços e aquisições em geral, bem como administrar rendimentos conforme dispositivos institucionais;

IX - administrar os rendimentos e deles dispor na forma prevista no ato de constituição, nas leis e nos respectivos estatutos;

X - receber subvenções, doações, heranças, legados e cooperação financeira resultante de convênios com entidades públicas e privadas. (BRASIL, 1996, p.17).

O artigo 55, por sua vez, assegurou que a União deveria garantir anualmente em seu orçamento recursos suficientes para a manutenção e o desenvolvimento das IES que são por ela mantidas. Ademais, finalizando o capítulo da Educação Superior, preconizou a existência de órgãos colegiados deliberativos constituídos por membros da comunidade acadêmica, local e regional, de modo a obedecer ao princípio da gestão democrática, muito embora em seu parágrafo único estabeleça que os docentes ocuparão setenta por cento dos assentos nestes, indicando desse modo, uma relação de poder desigual para com os corpos técnico- administrativo e discente.

Por último, no parágrafo 1º do artigo 87, a LBD previu o prazo de um ano a partir da data de sua publicação, para que a União procedesse ao encaminhamento ao Congresso Nacional, do Plano Nacional de Educação, o qual traria as diretrizes e metas para os dez anos

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subsequentes. Entretanto, o primeiro PNE pós LDB/96 apenas passou a vigorar em 09 de janeiro de 2001, pela aprovação da Lei 10.172/2001 (BRASIL, 2001b).

Ainda no que diz respeito à LDB, apesar da luta empreendida pelo FONAPRACE, ANDIFES e UNE, a assistência estudantil não foi explicitamente incorporada aos meandros do projeto de lei que a criou. Ademais, como tentativa de angariar recursos para o atendimento das demandas provenientes dos estudantes em situação de vulnerabilidade, o FONAPRACE realizou pesquisa acerca do perfil socioeconômico e cultural dos estudantes,