Método de apuração sem auditoria existente

Pode ser que a investigação já esteja instaurada há certo tempo, mas os órgãos do Ministério da Saúde não tenham adotado providências no sentido de apurar a fundo as irregularidades – como ressaltado anteriormente, existem procedimentos do MPF/ES nesse estágio.

Nesse caso, o estabelecimento já está suspenso ou até mesmo inabilitado, mas as medidas posteriores de apuração, especialmente a determinação do valor do prejuízo ao erário, não foram realizadas.

Também pode ser que a atuação se dê por representação ou seja instaurada de ofício, mas o estabelecimento ainda está habilitado e operando dentro programa.

O presente tópico estabelece alguns procedimentos adicionais, em relação ao anteriormente exposto para atendimento dessas hipóteses.

4.4.2.1 Seleção do período a ser analisado

A partir de informações dos repasses feitos ao estabelecimento investigado obtidas junto ao Fundo Nacional de Saúde, deve-se montar uma tabela, ano a ano (ou até mesmo mês a mês) dos valores, com o objetivo de aferir a evolução financeira do convênio.

Considerando o trabalho desenvolvido na PRM-COL, a unidade já obteve o faturamento, entre janeiro/2013 a agosto/2018, de todos os estabelecimentos conveniados na área de atribuição, informação registrada sob o protocolo nº PRM- COL-ES-00004510/2018.

Com as informações previamente disponíveis na unidade, as análises se tornam mais ágeis, tanto para os casos já instaurados, quanto para os que se pretende instaurar. Cuidado apenas, caso necessário, de atualizar com novos períodos.

A figura 28 ilustra a análise das vendas consolidadas de um estabelecimento, com vistas a determinar o período sobre o qual recairá as investigações:

Figura 28 - Seleção do período a ser analisado

Fonte: extrato da informação técnica nº PRM-COL-ES-00004480/2018, desenvolvida nos autos nº 0500144-46.2017.4.02.5005.

Denota-se, crescimento aparentemente anormal em relação àquilo que se espera usualmente do mercado, fazendo com que os períodos compreendidos entre os anos de 2014 e 2016 sejam os mais promissores para a continuidade das análises.

No caso concreto, o DAF confirmou as irregularidades apontadas pelo MPF por intermédio do monitoramento do estabelecimento e efetuou o bloqueio em agosto/2016. Entretanto, o órgão não prosseguiu com a apuração das fraudes, deixando o caso sem a estipulação do prejuízo ao erário. A apuração estava agendada no âmbito do Denasus, quando foi transferido por força da interpretação equivocada da decisão da auditoria operacional do TCU8_.

Nem todos os casos vão apresentar números tão evidentes, mas normalmente o crescimento será significativo em relação ao avanço populacional ou do Produto Interno Bruto local.

O comparativo com outros estabelecimentos da localidade também empresta excelente indício do período a ser selecionado, conforme demonstrado no tópico anterior, quando se descreveu a participação no mercado (vide as figuras 26 e 27 e os comentários que se seguem).

As observações sobre os prazos prescricionais e viáveis para obtenção de documentos também são válidas para definir a abrangência da investigação.

As confirmações ou reforço das suspeitas de eventuais irregularidades do período analisado deverão seguir o roteiro inicialmente proposto.

4.4.2.2 Apuração do prejuízo ao erário

Questão mais sensível diz respeito à apuração do valor do prejuízo ao erário, sendo inevitável a diferença metodológica adotada neste trabalho e o até então realizado pelo Denasus, uma vez que, no método que se propõe, há a preocupação em relacionar a questão financeira com fraudes que têm nítidos reflexos nas áreas penal e de improbidade.

Nesse sentido, como ressaltado anteriormente, serão consideradas dispensações de medicamentos com códigos de barras ou posologias diferentes, uma vez que a mera infração administrativa não tem repercussão penal ou apta a configurar ato de improbidade.

A opção está concorde com a jurisprudência do Tribunal de Contas da União, que distingue o desvio de objeto do desvio de finalidade, podendo a tese aqui defendida ser enquadrada na primeira modalidade, uma vez que os objetivos últimos do

8 _{Informação registrada no Oficio n° 64/2018/ES/DIVNE/SE/MS de 18 de janeiro de 2018, protocolizada}

programa são atendidos plenamente – o usuário em tese recebe a medicação adequada à sua patologia (BRASIL, 2017).

A apuração do valor com base no arquivo de dispensações a ser obtido pelo DAF se valerá de grande parte do procedimento anteriormente exposto, especialmente a seleção dos princípios ativos e medicamentos, bem como dependerá das dispensações e aquisições mensais (quantidades e valores).

As aquisições deverão ser requeridas à Receita Federal.

O levantamento dos princípios ativos e medicamentos deverá levar em consideração toda a base obtida (que atenderá ao período anteriormente definido), sendo que as totalizações das compras e vendas poderão ficar adstritas somente àquelas que representarem, aproximadamente, 80% do total de dispensações (considerando os valores), em atenção à metodologia interna do Denasus9_.

A partir do cruzamento dos dados das dispensações e os de aquisição, para uma visão mais direta, deve-se transferir os valores anuais para uma tabela consolidada, conforme ilustra a figura 29:

9 _{Fala da Chefe do Serviço de Auditoria do SUS no Estado do Espírito Santo Drª Adalgisa Abib Lima}

Saade e da servidora Dulcinéia da Silva Bento, durante reunião realizada na sede do órgão, em 13 jun. 2018.

Figura 29 - Apuração das diferenças de valor e quantidade

Fonte: extrato da informação técnica nº PRM-COL-ES-00004480/2018, desenvolvida nos autos nº 0500144-46.2017.4.02.5005.

Na imagem, o retângulo vermelho destaca as diferenças em unidades farmacológicas entre as dispensações e as aquisições, sendo os números negativos a comprovação de que o estabelecimento investigado realizou saídas em números superiores às entradas. O mesmo fato pode ser observado sob a ótica das diferenças entre os valores de aquisição e de venda, denotando um lucro bruto total de cerca de R$ 343 mil com as operações (retângulo azul).

Novamente, deve-se ter cautela, pois o Ministério da Saúde trabalha com unidades farmacológicas e os estabelecimentos comerciais usualmente utilizam caixas em suas aquisições, motivo pelo qual as medidas precisam ser ajustadas.

Por exemplo, 1 caixa de Sinvastativa de 40 mg possui normalmente 30 comprimidos de 40 mg – o órgão federal considera nas dispensações o número de comprimidos. Então, 1 caixa deve ser multiplicada por 30 para equivaler ao número apresentado no sistema do Denasus.

A informação da apresentação do produto (caixa, frasco, ampolas, etc) poderá ser verificada no arquivo da Receita Federal.

Agora, as informações podem ser transferidas para uma tabela em que será demonstrada a apuração do valor do prejuízo ao erário, conforme demonstrado na figura 30:

Figura 30 - Apuração do prejuízo ao erário

Fonte: extrato da informação técnica nº PRM-COL-ES-00004480/2018, desenvolvida nos autos nº 0500144-46.2017.4.02.5005.

As diferenças totais das unidades farmacológicas são multiplicadas pelo valor médio pago pelo Ministério da Saúde, apurado a partir da base de dispensações, oportunizando a descoberta do valor de prejuízo por princípio ativo, que totalizados significam o total do prejuízo sofrido pelo erário.

O método está sendo aperfeiçoado para tratamento de 100% da base de dispensações, a partir da modificação dos dados solicitados à Receita Federal que passa a incluir os números dos códigos de barras dos medicamentos fornecidos.

4.4.2.3 Atuação de ofício: selecionando o estabelecimento

Como ressaltado anteriormente, a cartilha vigente tem a vantagem de incentivar a atuação proativa do órgão, na medida que aponta caminhos para estabelecer apurações antes de receber eventuais comunicações sobre os fatos.

Para tanto, sugere que a investigação se inicie com a consulta e análise dos valores repassados pelo Fundo Nacional de Saúde (dados abertos disponíveis na internet) para determinado estabelecimento vinculado ao programa, sendo apontado como indicativo a elevação ou a queda abrupta de faturamento em determinado período, comparado consigo mesmo e com pares da mesma cidade (BRASIL, 2013, p. 14-16). Apesar de o teste desse tipo de iniciativa ter se demonstrado negativo, ao menos o constatado pela análise das atuações do MPF/ES, reputa-se viável apresentar a alternativa, que poderá ser adotada a depender da análise de oportunidade e conveniência do membro oficiante.

O que difere essa proposta do método da atual cartilha é a forma de coleta das informações, que se propõe a obtê-las em formato de banco de dados, com vistas a produzir análises mais céleres.

A partir de informações dos repasses feitos ao estabelecimento investigado obtidas junto ao Fundo Nacional de Saúde, deve-se montar uma tabela, ano a ano (ou até mesmo mês a mês) dos valores, com o objetivo de aferir a evolução financeira do convênio.

Como esclarecido anteriormente, considerando o trabalho desenvolvido na PRM- COL, a unidade já obteve todo o faturamento, de janeiro/2013 a agosto/2018, dos estabelecimentos conveniados na área de sua atribuição, informação registrada sob o protocolo nº PRM-COL-ES-00004510/2018.

As informações já previamente disponíveis na unidade tornam as análises mais ágeis, tanto para os casos já instaurados, quanto para os que se pretende instaurar – bastando o cuidado, caso necessário, atualizar com novos períodos.

Boa parte do que deve ser buscado na análise já foi descrito na exposição dos achados decorrentes das figuras 26, 27 e 28, que encerram exemplos para seleção de períodos e participação do estabelecimento no mercado.

À guisa de exemplo dessa parte do método, a tabela 15 encerra pesquisa realizada em um pequeno município sob a área de atribuição da PRM-COL, que conta com apenas 3 estabelecimentos habilitados junto ao programa, todos localizados no centro da cidade:

Nos dois anos analisados, o comportamento dos estabelecimentos parecem ser uniforme entre si, pois os acréscimos e decréscimos ocorreram em toda a base territorial, podendo significar um eventual contingenciamento de repasses por parte

SUM of VL_LIQUIDO CNPJ

ANO MES 2663283000187 7815450000181 35960939000182 Grand Total

2017 1 1.131,44 26,92 228,45 1.386,81 2 7.462,53 186,62 639,49 8.288,64 3 6.985,91 359,02 818,07 8.163,00 4 6.063,69 109,43 650,17 6.823,29 5 6.782,75 168,9 579,95 7.531,60 6 15.027,64 414,7 1.135,03 16.577,37 7 6.735,92 291,4 709,4 7.736,72 8 6.800,38 263,8 553,21 7.617,39 9 6.213,32 183,3 787,12 7.183,74 10 5.821,68 283,7 543,72 6.649,10 12 13.274,40 491,88 1.053,73 14.820,01 82.299,66 2.779,67 7.698,34 92.777,67 2018 2 6.253,15 371,26 516,66 7.141,07 3 6.339,66 69,16 612,28 7.021,10 4 6.228,07 307,28 763,8 7.299,15 5 6.263,47 545,4 598,41 7.407,28 6 6.696,70 145,96 578,68 7.421,34 7 5.967,76 97,02 481,26 6.546,04 8 6.135,15 264,21 494,47 6.893,83 9 5.479,71 400,3 437,29 6.317,30 49.363,67 2.200,59 4.482,85 56.047,11 131.663,33 4.980,26 12.181,19 148.824,78 2017 Total 2018 Total Grand Total

Tabela 15 - Selecionando o estabelecimento

Fonte: elaboração própria a partir de dados obtidos junto ao Fundo Nacional de Saúde, registrados sob o protocolo PRM-COL-ES-00004510/2018.

do Ministério da Saúde. Ademais, a amplitude dos valores aparentemente não é significante.

Entretanto, chama a atenção o estabelecimento identificado como 2663283000187 por apresentar captação de recursos muito superiores aos demais, apesar de todos estarem localizados no centro da cidade.

O faturamento expressivo com relação aos concorrentes pode ser fruto de uma real diferenciação de atuação no mercado local, mas é um aspecto que chama atenção e pode ensejar apuração mais detalhada.

Já se consignou que as inserções fraudulentas são muito sutis em vista dos controles exercidos pelo sistema do Ministério da Saúde, que é capaz de impedir algumas operações a partir de critérios preestabelecidos, metodologia que o órgão vem constantemente aperfeiçoando, reduzindo, dessa forma, a necessidade de adoção de medidas apuratórias/fiscalizatórias posteriores (BRASIL, 2013, p. 18).