M odelo teórico

A rev isão bibliográfica so b re o te m a - se m p re n e c e s s á ria n a an álise d e in s titu to s jurídicos - in d ic a a p re s e n ç a d e sólidos c o n se n so s d o u trin ário s fixados, e sp ecialm en te, com referên cia á in stitu cio n alização do o m b u d sm a n nos p a ís e s e u ro p eu s, no perío d o c o m p reen d id o e n tre a s d é c a d a s d e c in q ü e n ta e oitenta.^

M ais além d a s v a n ta g e n s d a operácionalização d e consensos, h á sem p re a p re s e n ç a d e riscos sobre a constituição

^ Entre outros, citem-se as posições de: a) ARADILLAS, Antonio. Todo sobre

el Defensor dei Pueblo. Barcelona: Plaza 8c Janes, 1985; b) AMARAL FILHO,

Marcos Jordão Teixeira do. O ombudsman e o controle da Administração. São Paulo: Edusp/ícone, 1993; c) BAUZÁ, Rolando Pantoja. El ombudsman. Un

aporte al control de la administración dei Estado, mimeo.; d) ESTRADA,

Alexei Julio. El ombudsman en Colombia y en México. Una perspectiva

comparada. Cuadernos Constitucionales México-Centroaménca, n° 7. México:

Universidad Nacional Autónoma de México, 1994; e) GUILLÉN, Victor Fairén.

El ombudsman parlamentario de Finlandia, s/trad. Madrid: Embajada de

Finlandia en Madrid/Espasa-Calpe, 1984; f) MAIORANO, Jorge Luis. El

ombudsman. Defensor dei Pueblo y de las instituiciones republicanas. Buenos

Aires: Macchi, 1986; g) PADILLA, Miguel M. Ombudsman Forum. Foro dei ombudsman. Buenos Aires: International Bar Associacion, s/d; h) ROWAT, ob. cit.; i) GUILLÉN, Victor Fairén. El Defensor dei Pueblo - ombudsman. s/trad. Madrid: Centro de Estúdios Constitucionales, 1982; j) PRESIDENCIA DEL GOBIERNO. El Defensor de Pueblo y la Administración. Actas y Documentos n° 17. Madrid: Servicio Central de Publicaciones - Presidencia dei Gobiemo, 1981; j) GRADO, Carlos Giner de. El Defensor dei Pueblo. Madrid: Popular, 1986; 1) GRADO, Carlos Giner de. Los ombudsmen europeos. Colección Europa. Barcelona: Tibidabo, 1986; m) CAMPOS, German Jose Bidart. El m ito del pueblo como sujeto de gobiemo, de soberania y de

representación. Cuadernos de la Asociacion de Egresados de la Facultad de

Derecho y Ciências Sociales. mimeo., s/d; n) MADRAZO, Jorge. El

ombudsman crioUo. México: Academia Mexicana de Derechos Hvunanos,

1996; o) CARTANÁ, Antonio et alii. El Defensor dei Pueblo en la República

Argentina. Buenos Aires: Fimdación Friedrich Ebert, 1991; p) PEREZ, Marcos

Augusto. Institutos de participação popular na Administração Pública. Dissertação (Mestrado em Direito). São Paulo, 1999. Dep. de Direito do Estado/Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo; q) TÁCITO, Caio.

Ombudsman - O defensor do povo. In: ____ . Temas de Direito Público (estudos e pareceres). 1° vol. Rio de Janeiro: Renovar, 1997; r) A ineficácia dos méios tradicionais de controle da actividade administrativa e o aparecimento da figura do ombudsman como defensor dos direitos e garantias individuais.

Serviço do Provedor de Justiça (Portugal), s/d; s) Revista Uruguaya de

d e u m m odelo teórico único e estático, q u e s e d istancie d a realid ad e em pírica por força dos deslo cam en to s tem porais e espaciais.'^

Não o b stan te, o objetivo d e ste item introdutório, como visto, é precisam en te d em arcar os term os do arcabouço teórico conceituai cristalizado n a doutrina.

1.1 M odelo in stitu cio n al

O In stitu to In tern acio n al do O m budsm an^ (I.O.I.), criado em 1978, em A lb e rta (C anadá) - c e rta m e n te o m ais im portante e a tu a n te fónm i científico internacional sobre a m atéria - , e s ta b e le c e u no art. 5° d e se u E s ta tu to o q u e se p o d eria d en o m in ar delin eam en to b ásico d a in stitu ição do om budsm an:

“com isionado parlam entario u otra designación sim ilar q u e h a ya sido nom brado o elegido de acuerdo a una le y [...] cuyo p a p el incluya a la s sig u ien tes características:

I) in vestig a r quejas de cualquier persona o grupo de p ersonas con referencia a cualquier recom endación hecha, así com o cualquier acto u omisión, relacionado a un a cto administrativo, por cualquier funcionário.

^ Provavelmente a constatação de tais deslocamentos foi o motivo da VII Conferência Internacional do Obudsman, realizada em outubro/novembro de

2000, em Durban, África do Sul, ter reservado como tema da primeira sessão, composta de seis plenárias, "la integridad dei concepto dei Defensor dei

puehlo/omhudsman”.

^ O Instituto Internacional do Ombudsman é uma entidade sem fins de lucros,

de âmbito nacional, sediada na Universidade de Alberta, Edmonton, Canadá. Até o ano de 1999 contava com 132 membros votantes {ombudsmen vinculados ao Poder Público).

empleado, m iem bro o com ité de m iem bros de una organización sobre la cual existe jurisdicción e

II) in v e s tig a r q u eja s contra d e p a rta m e n to s y a g e n c ia s g u b e rn a m e n ta le s o sem i- g u b e rn a m e n ta le s y

III) ten er la responsabilidad de ha cer recom endaciones com o resu lta d o de una investigación a organizaciones bajo jurisdicción y

IV) d esem p en a r la función y las responsabilidades de un funcionário dei p o d er legislativo o de p a rte de p o d er legislativo en un p a p e l in d ep en d ien te de la s organizaciones sobre la s cuales tiene jurisdicción y

V) inform ar al p o d er legislativo, sea d irecta m en te o a tra vés de un m inistro dei resu lta d o de su s operaciones o sobre cualquier asunto específico resultado de una investigación ®

N a A m érica L atina, e s s e d e lin eam en to n ão sofre alteraçõ es s u b s ta n tiv a s d e s d e o II Sim pósio Latino- A m ericano do O m b u d sm an , realizado em 1987, n a c id ad e d e C uritiba, q u an d o as c a ra c te rís tic a s do in stitu to do o m b u d sm a n

® INTERNATIONAL OMBUDSMAN INSTITUTE [on line], www.law.ualberta.ca/ centres/ioi/[disponível em 26.jun.2000].

foram p o rm en o rizad am en te estabelecidas.'^ Em a p e rta d o resim io, ta is c a ra c te rís tic a s p o d e m se r a ss im re tra ta d a s : a) vinculação d a in stitu iç ã o do o m b u d sm a n ao P o d er Legislativo; b) in d e p e n d ê n c ia funcional e política; c) autonom ia a d m in istra tiv a e financeira; d) esc o lh a e d e stitu iç ã o d e se u titiila r pelo P oder L egislativo, p o r m aioria q u alificad a d e votos; e) c o m p e tê n c ia p a r a (1) p ro te g e r d ireito s su b jetiv o s e in te re s s e s in d iv id u ais e com im itários, fre n te a c o m p o rtam en to s ab u siv o s d a A d m in istração Pública, (2) form ular reco m en d açõ es, (3) a p u ra r reclam açõ es, (4) su g e rir m odificações n a legislação; f) am plos p o d e re s d e in sp eção , in v estig ação , req u isição e convocação; g) a c e sso direto, irrestrito e g ra tu ito d o s c id ad ão s; h) p re s ta ç ã o d e c o n ta s e relató rio s ao P o d er L egislativo; i) g a ra n tia d e am p la p u b licid ad e p a r a s e u s atos.

A D eclaração d e Lim a - ap ro v a d a no III C o n g resso d a Federación Iberoam ericana de O m budsm an,^ realizad o em se te m b ro d e 1998 - , a in d a q u e n ã o p re s tig ie a

^ A importância das conclusões desse Simpósio reside no fato de terem sido beneplacitadas pela maioria dos principais doutrinadores do Direito Administrativo brasileiro, entre os quais se mencionam: o Ministro Seabra FAGUNDES, os professores Celso Antônio Bandeira de MELLO, Adilson DALLARI, Paulo Henrique BLASI, Regina Neri FERRARI, Sérgio FERRAZ, Sérgio Andréa FERREIRA, Odete MEDAUAR, Maria S. Z. Dl PIETRO, Fernando Andrade de OLIVEIRA e Odília Ferreira da Luz OLIVEIRA, além do

Ombudsman da Suécia, Sr. Anders WIGELIUS e do Provedor de Justiça de

Portugal, Angelo Vidal D 'Almeida RIBEIRO.

® O nome completo da referida federação é “Federação Ibero-americana de

Defensores do Povo, Procuradores, Comissionados, Presidentes de Comissões Públicas de Direitos Humanos (FIO)’\ Sua criação data de 1995. Além desses

dois organismos intemacionais voltados para a promoção do instituto em estudo, os mais atuantes são os seguintes: Associação Ibero-americana de

Ombudsman; Associação de Ombudsman da Grã-Bretanha, Associação de Ombudsmen Universitários e Associação de Ombudsman dos Estados Unidos.

q u e stã o conceituai, e s ta b e le c e c a ra c te rís tic a s re fe re n te s à n a tu re z a e à s fu n çõ es a tu a is do in stitu to . Em resum o, sã o as se g u in te s; a) n a tu re z a co n stitu cio n al do in stitu to ; b) n a tu re z a d e colaborador crítico do E stad o , m e d ia n te reclam açõ es form uladas p e la so c ie d a d e civil; c) com prom isso d a in stitu iç ã o com; (1) a “c u ltu ra d a p a z ”, (2) “b o m governo", (3) “a c e s s o à ju s tiç a ”, (4) u n iv ersalização d o s serviços públicos, (5) ig u a ld a d e e n ão discrim inação, (6) p lu ra lid a d e é tn ic a e ciiltural, (7) d ireito s hum anos, (8) E sta d o d e Direito, (9) direito à inform ação e (10) a red u ção d a p obreza.

No Brasil, o conceito do in s titu to fora e sta b e le c id o em 1986, no V C ongresso B rasileiro d e Direito A dm inistrativo, realizad o em Belo H orizonte;

"o o m b u d sm a n é, basicam ente, um in s titu to do

direito a d m inistrativo d e n a tu re za unipessoal e n à o contenciosa, fu n cio n a lm en te autônom o e fo rm a lm en te vinculado ao Legislativo, destinado ao controle da adm inistraçào e, nessa condiçào, voltado para a defesa dos direitos fu n d a m e n ta is do cid a d à o ”.^

N e s s a ocasião firm ou-se, e n tre outras, d u a s c a ra c te rístic a s n a form a d e a tu a ç ã o do om budsm an: a facilidade de a c e sso d a p o p u lação ao s s e u s ofícios e a utilização d e form as não-convencionais no d e se m p e n h o d e s u a s co m p etên cias.

® GOMES, Manoel Eduardo A. Camargo e. O ouvidor geral - uma experiência mxmicipal. Tese apresentada no V Congresso Brasileiro de Direito Administrativo (1986). Revista de Direito Público, São Paulo, n. 83, p. 250-259, jul.-set. 1987, p. 253.

1.2 In stru m en to d e d e fe sa ou d e controle

Como se p o d e ver, a ú n ic a d iferen ça q u e so b re ssa i d e s s a s form ulações diz re s p e ito à funçáo p re p o n d e ra n te c o n sig n a d a ao om hudsm an. P a ra o In stitu to Internacional, o p a p e l fu n d a m e n ta l dos o m b u d sm en se ria o d e "proteger al p u eb lo de las

violaciones de los derechos"; p a r a o II Sim pósio L atino-A m ericano

do O m budsm an, seria o controle d a A d m in istração Pública, e, n o s term o s do conceito aprovado p elo C o n g resso Brasileiro d e Direito A dm inistrativo, tam b ém , o controle d a A d m in istração Pública.

T rata-se, contudo, d e u m a diferenciação n ão a ss u m id a p e la doutrina. T om ou-se p ra x e o artifício d e c o n e c ta r - sob o p re s su p o sto d e im ia c a u sa lid a d e n e m sem p re e x is te n te - a d e fe sa do ad m in istrad o e o ap erfeiço am en to d a A d m in istração P ública.'° A ssim é q u e ta n to a definição do In stitu to In te m a c io n al do O m budsm an q u a n to a d e fe n d id a no C o n g resso B rasileiro são, n e s te sentido, p a ra d ig m á tic a s: a p rim eira afirm a q u e a função p rin cip al se ria a d e "proteger al p u eb lo [...] a fin de m ejorar la

adm inistración pública"; a se g u n d a , q u e s u a função se ria a d e

Para não nos alongarmos nos exemplos, vejam-se o caso de duas formulações provindas de diferentes regiões: a) Brasil: "o ombudsman,

tradicional instituição sueca, tem seduzido constitucionalistas e administrativistas de todo o mundo, na busca obstinada da ampliação e proteção dos direitos individuais do homem e da efetivação de medidas tendentes ao controle da atividade estatal" (AMARAL FILHO, ob. cit. p. 14); b)

Eiuropa: "son sus misiones más importantes las de supervisar a la

Administración en cuanto al cumplimiento de las leyes y normas que la rigen, y, atender a las quejas que formulan los ciudadanos por supuestas violaciones de sus derechos públicos subjetivos o legítimos intereses por parte de dicha Administración" (GUILLÉN, El Defensor dei Publo, ob. cit. p. 78).

“controle da adm inistração e, n essa condiçào, [...] a defesa dos direitos fu n d a m en ta is do cidadào"}^

P a ra tan to , a d o u trin a te m se valido de afirm ações como a d e A n d ré LEGRAND, seg im d o q u em “de

m aneira direta ou indireta todos os m eio s de controle se a presentam com o um m eio de defesa dos direitos e in teresses legítim os do cid a d à o ”}^

E sse artifício, com o s e d isse, a b so lu ta m e n te u su a l n a doutrina, n ão te m re p e rc u s s ã o a p e n a s teórica, m a s ta m b é m p rática, n a m e d id a em q u e d ificulta a definição d e tra ç o s e stru tu ra is do in stitu to , como é o c aso d a fixação do b em jurídico tu te la d o , com to d o s os s e u s co n sectário s.

P a ra v e n c e r e s s a dificuldade não se ria n e c e ssá rio m uito esforço. B a sta ria a operacionalização d e u m conceito m ais com plexo d e função, articu lan d o a s noções d e função m an ifesta e la te n te , ou fu n ção teleo ló g ica e m ecânica, ou, sim p lesm en te, reco n h ecen d o a e x istê n c ia d e m ais d e u m a função do in stitu to . GRADO, ao o p ta r p o r e s ta altern ativ a, vai m ais além ao definir 04 (quatro) funções a o s o m h u d sm en europeus:

O VI Congresso Internacional de Ombudsman, realizado em Buenos Aires,