M OTIVAÇÕES E BARREIRAS PARA A COPRODUÇÃO

É importante identificar ações para ultrapassar barreiras. Para que a coprodução funcione, tanto os cidadãos quanto os profissionais precisam estar dispostos a contribuir, precisam ter algo valioso para fornecer, além de experimentar condições adequadas para que a coprodução seja eficiente (Loeffler & Bovaird, 2016). Às vezes, o governo tenta envolver os cidadãos na provisão de bens e serviços, e isso é motivado pelo anseio de melhorar a eficácia das políticas públicas, dos serviços públicos ou promover objetivos sociais, como o empoderamento dos cidadãos, a participação e democracia (Pestoff, 2012). Loeffler e Bovaird (2016) discutem sobre os obstáculos que influenciam o lado da organização durante a coprodução. As barreiras estão principalmente relacionadas às dificuldades de financiamento, dificuldade de evidenciar o valor criado pela coprodução para os cidadãos, profissionais e financiadores. Muitos políticos e profissionais consideram a coprodução arriscada, isso porque o comportamento de usuários e cidadãos é visto como imprevisível e, portanto, esses produtores regulares preferem trabalhar com usuários passivos (Voorberg et al., 2015; Loeffler & Bovaird, 2016). No lado dos profissionais há a relutância em perder o status ou o poder para os usuários dos serviços, no entanto, às vezes a relutância vem dos próprios políticos, que veem a coprodução como “perda de controlo” sobre o serviço prestado (Loeffler & Bovaird, 2016).

Em seu trabalho, Pestoff (2012) destaca a importância do terceiro setor em aprimorar, facilitar e promover maior envolvimento cívico na determinação, provisão e governança de serviços sociais por meio da coprodução. O maior envolvimento do cidadão na governança e na provisão de serviços públicos pode ser visto como uma “inovação na provisão de serviços públicos”. Para que os cidadãos sejam incluídos nessas práticas inovadoras, as ações necessárias envolvem a redução das fronteiras para possibilitar a sua participação, é necessário apresentar uma política convidativa para gerar um

sentimento de propriedade (Ostrom, 1996; Voorberg et al., 2015), porque os cidadãos podem sentir que o governo está descartando responsabilidades ao sugerir a prática de coprodução (Moynihan & Thomas, 2013). É necessário que os profissionais conheçam as motivações dos cidadãos e, dessa forma, estimulem potenciais coprodutores (Steen & Tuurnas, 2018).

Um ponto levantado por Pestoff (2012) é que, quanto maior o esforço exigido para que os cidadãos se envolvam, menor será a probabilidade de que eles o façam. Por outro lado, a motivação dos cidadãos para se envolverem na coprodução dependerá da importância ou relevância do serviço prestado, pois quando a pessoa sente que um serviço é muito importante para ela ou para as pessoas que lhe são importantes, ou que esse serviço é vital para suas chances de vida, ela se sentirá mais motivada a coproduzir. Além disso, outros fatores influenciam no tempo e esforço que será demandado do cidadão e, consequentemente, afetam a facilidade do seu envolvimento, como a distância até o prestador de serviços e a disponibilidade de informações sobre o serviço (Pestoff, 2012).

O envolvimento cívico pode ser visto como uma virtude em si mesma, assim como a democracia ou transparência e, da mesma forma, o processo de coprodução pode ser entendido como um objetivo em si mesmo (Voorberg et al., 2015). Baseando-se nas obras de vários estudiosos, Loeffler e Bovaird (2016) apresentaram uma síntese de motivações intrínsecas e extrínsecas que levam os cidadãos a coproduzirem. As motivações extrínsecas podem ser a vontade de dominar o próprio ambiente, recompensas materiais, elevação da autoestima, o prazer de mostrar excelência nas atividades, expressar sua singularidade, usar recursos pessoais normalmente não exercidos na vida cotidiana e gerar contato social com pessoas que possuem interesses semelhantes. No lado das motivações intrínsecas, os autores destacam a busca por valores éticos, estéticos e espirituais oriundos de experiências coprodutivas, o afastamento da rotina diária e o desejo de reduzir os riscos de obter serviços inadequados.

Com relação aos principais fatores que motivam a coprodução individual do cidadão, Alford e O’Flynn (2012) identificaram duas características por trás dessas motivações. Primeiro, depende da vontade e da disposição, que por sua vez estão relacionadas a três fatores: sanções, recompensas materiais e recompensas não-materiais. Segundo, depende da habilidade para contribuir, que está relacionada às capacidades necessária para a coprodução. Por outro lado, Loeffler e Bovaird (2016) enfatizam a autoeficácia política, a satisfação com o fornecimento das informações pelo governo e a insatisfação com as condições. Já os principais fatores motivadores da coprodução coletiva são a autoeficácia política e a satisfação com a consulta por parte do governo. Os autores sugerem, ainda, uma gama de diferentes contribuições que os cidadãos podem fazer - como usuários dos serviços ou como membros da comunidade:

▪ Conhecimento: eles sabem coisas que muitos profissionais não sabem;

▪ Recursos: eles podem dedicar tempo, energia, habilidades para ajudar a si mesmos e a outras pessoas;

▪ Conformidade: podem tornar um serviço mais eficaz na medida em que cumprem seus requisitos;

▪ Ideias e criatividade: eles podem desenvolver abordagens inovadoras para os serviços e melhorar os resultados;

▪ Legitimidade: eles podem influenciar colegas e outros membros da comunidade a usar e contribuir para os serviços públicos.

Há a crença de que a coprodução é uma característica de cidadãos instruídos, o que afasta as possíveis contribuições de outros grupos, principalmente os menos favorecidos, que são sistematicamente ignorados nesses processos (Loeffler & Bovaird, 2016). No entanto, os exemplos apresentados por Mitlin (2008) vão de encontro com essa crença, os casos de coprodução que ocorreram em países da

África subsaariana mostram grupos de cidadãos menos favorecidos que se organizaram para coproduzir saneamento básico. Quando os membros de uma comunidade se organizam para coproduzir esse tipo de serviço, é porque eles estão atentos que não podem confiar que o governo local atenderá as suas necessidades (Mitlin, 2008). A verdade é que a maioria da população pode realizar atividades que agregam valor aos serviços públicos (Loeffler & Bovaird, 2016).

Hoje, muitos estudos mostram as contribuições dos cidadãos e pouco se fala sobre as contribuições feitas pelos profissionais que coproduzem (Loeffler & Bovaird, 2016). A esse respeito, Steen e Tuurnas (2018) explicam a mudança do papel dos profissionais na prestação de serviços públicos, com ênfase na motivação deles no contexto de coprodução. Assim como os cidadãos, esses funcionários também precisam ver que suas habilidades e capacidades são valorizadas, precisam ter a oportunidade de coproduzir de maneira eficaz. Os profissionais desempenham um papel essencial como líderes, que formulam estratégias, lideram o processo, identificam objetivos e definem limites para a coprodução (Tuurnas, 2016; Steen & Tuurnas, 2018). Seu trabalho não depende apenas da interação com os cidadãos e usuários, mas também das estruturas institucionais nas quais estão inseridos, que podem apoiar ou dificultar a coprodução (Tuurnas, 2016). A criação de arenas ou plataformas de interação com os cidadãos é um elemento fundamental para apoiar os profissionais na coprodução (Steen & Tuurnas, 2018).

Se a colaboração cidadão-profissional altera a maneira como os profissionais atuam, isso exige o desenvolvimento de novas competências profissionais (habilidade de capacitação). A literatura sobre governança colaborativa refere-se a funcionários públicos que precisam possuir atributos individuais como mente aberta e empatia, habilidades interpessoais como bons comunicadores e excelentes ouvintes e habilidades de processo em grupo para uma visão geral e discussão de habilidades colaborativas (Steen & Tuurnas, 2018). No lado do cidadão, a literatura aponta para a importância de aumentar a facilidade de coprodução para os cidadãos, para melhorar a capacidade dos cidadãos de coproduzir e garantir que eles possuam os recursos necessários. Motivar os cidadãos a coproduzir é um ponto-chave de aprendizado para os profissionais, pois para alguns deles isso pode implicar em uma tarefa totalmente nova a ser realizada

Quando os cidadãos desconfiam dos profissionais, suas atitudes em relação à coprodução se tornam mais negativas, porém, quando os profissionais públicos mostram "liderança credível", isso afeta positivamente os esforços dos coprodutores (Steen & Tuurnas, 2018). Por outro lado, os profissionais transferem o poder aos cidadãos somente quando confiarem que os usuários poderão assumir tarefas, ou seja, a atitude dos profissionais em relação à participação do cidadão é influenciada por sua confiança nos cidadãos (Fledderus, 2018). Os profissionais também podem ser considerados forças de ligação entre diferentes indivíduos e comunidades (Tuurnas, 2016). No geral, as competências exigidas dos profissionais são relacionais, com foco na capacidade de facilitar e mobilizar outras pessoas, em vez de habilidades técnicas ou conhecimento substantivo do assunto em questão.

Para manter os cidadãos motivados a coproduzir, os profissionais precisam demonstrar uma atitude aberta em relação à colaboração (Ostrom, 1996; Voorberg et al., 2015), porque a motivação dos cidadãos é influenciada por sua perceção dos profissionais de estarem dispostos a ouvir suas ideias e inclinados a compartilhar informações ativamente. Moynihan e Thomas (2013, p. 790) apontam para o desafio de que os profissionais se considerem os principais prestadores de serviços ou especialistas, enquanto “fariam melhor em se ver como os principais parceiros no desenvolvimento e fornecimento de serviços, onde a eficácia exige que o público também contribua”. Assim, é necessário que os profissionais não apenas mobilizem e ativem os cidadãos como parceiros em potencial, mas também apoiem e conduzam a coprodução, levando em consideração as expectativas da organização pública em termos de o que e com quem coproduzir (Alford & O’Flynn, 2012).

Com relação aos graus de envolvimento cívico e sua contribuição para alcançar a inovação na administração pública, Voorberg et al. (2015) não conseguiram afirmar que os vários graus de envolvimento cívico contribuem para alcançar a inovação social, os autores argumentam que não sabem se a coprodução contribui, de facto, para alcançar resultados que atendam os cidadãos de forma robusta. Nesse sentido, poucos estudos em Administração Pública testaram empiricamente os efeitos de empoderamento da coprodução individual, de grupo e coletiva (Jo & Nabatchi, 2018).

Tabela 4 – Fatores que influenciam os atores da coprodução Fonte: Elaborado pela autora, a partir de Voorberg et al. (2015)

O lado da organização O lado do cidadão

Abertura com relação à participação dos cidadãos: muitos políticos e profissionais

consideram a coprodução não confiável, dado o comportamento imprevisível dos cidadãos.

Características individuais do cidadão:

determinam se eles estão dispostos a participar (valores intrínsecos, como lealdade, dever cívico,

desejo de melhorar o governo).

Presença de incentivos claros para a coprodução: os benefícios da coprodução

precisam ser claros. Sem clareza sobre os objetivos e ganhos, nem sempre imediatos, os

administradores não veem sua utilidade.

Sentimento de propriedade e responsabilidade:

a população local precisa estar ciente de como pode influenciar os serviços públicos, precisa sentir isso como sua responsabilidade para que se

esforce para melhorar os serviços prestados.

Compatibilidade das organizações públicas:

presença ou ausência de estruturas convidativas dentro da organização; presença

ou ausência de estruturas para se comunicar com os cidadãos.

Presença de capital social: é preciso “ativar” os

cidadãos. Por meio do aumento de capital social, as pessoas cuidam umas das outras e têm a sensação de que não estão sozinhas em sua

posição vulnerável.

Aversão ao risco: falta de tradição que

considere os cidadãos como associados. Não há um espaço institucional para convidar os

cidadãos a participar como iguais.

Aversão ao risco: os cidadãos precisam confiar

na iniciativa de coprodução e na equipa de profissionais, para que se sintam encorajados a

contribuir e a coproduzir.

Alguns autores chamam a atenção para os riscos da coprodução (Puustinen et al., 2012; Brandsen et al., 2018; Steen et al., 2018), porque ainda que muitos profissionais vejam a participação da sociedade como uma boa prática, há potenciais armadilhas e desvantagens ao adotar a coprodução. Como exemplo, pode- se citar as oportunidades desiguais de participação, os benefícios desiguais dos serviços coproduzidos. Reconhece-se cada vez mais que as teorias da administração pública não serão suficientes para entender os benefícios e os riscos envolvidos nos processos de coprodução (Steen et al., 2018).

As pesquisas que buscam evidenciar os impactos a longo prazo das práticas coproduzidas ainda são fracas, sendo que poucas iniciativas apresentaram evidências mais fortes de resultados a longo prazo (Loeffler & Bovaird, 2016). Os autores apresentaram algumas hipóteses que surgiram nos últimos anos: embora a coprodução seja evidente em todos os serviços, os próprios profissionais, gestores e políticos não enxergam o seu potencial de aplicação, o que faz com o nível de coprodução varie muito. O produtor regular e os tomadores de decisão do serviço público muitas vezes subestimam os níveis de coprodução, eles podem desmerecer os insumos que são feitos por outras partes interessadas, e dão mais peso aos insumos feitos pela própria organização (Loeffler & Bovaird, 2016).