2 ‘Design’ metodológico
III D A A NÁLISE
1. Da prática social
1.1. Do discurso hegemónico
1.1.1. Matriz social do discurso: politicidade do discurso
Os textos considerados para análise em termos de discurso hegemónico são textos provenientes de diferentes organizações mas que têm em comum uma característica: todas são organizações supranacionais, ou seja, cuja constituição em termos de escala, está para além dos estados-nação constituindo-se, portanto, em formas de reescalonamento do Estado. No entanto, como lembra Roger Dale (2001), é importante não tratar as organizações supranacionais de forma a-problemática, ou seja, não as ―ver como homogéneas e referentes a valores mundiais e a políticas mundiais da mesma forma.‖ (Dale, 2001: 163). De facto, as organizações aqui consideradas – ONU, Banco Mundial, União Europeia (e nesta, a Comissão Europeia que é o seu órgão executivo) – são diversas quer quanto à sua constituição, quer quanto aos objetivos e ao seu papel no ―ciclo das políticas‖ (Bowe, Ball e Gold, 1992).
A ONU e o Banco Mundial têm em comum o facto de serem organizações transnacionais, ou seja, organizações que, não obstante terem sido criadas por iniciativa direta dos Estados-nação, operam para além destes. A ONU foi criada no fim da II Guerra Mundial com a intenção de ―manter a paz e a segurança internacional, desenvolver relações amigáveis entre as nações e promover o progresso social, melhores condições de vida e os direitos humanos‖48, tendo-se
dedicado, sobretudo a partir de 1984, a questões relativas ao desenvolvimento dos países mais pobres. Referindo-se à ONU como uma ―sopa de letras‖, dada a sua complexa estrutura administrativa e de organização – programas, fundos, comissões –, Pinto (2010) refere que ―[a]s actividades de desenvolvimento da ONU
desenrolam-se em três instâncias: 1. a ONU, isto é, os órgãos principais, em especial o Conselho Económico e Social (CES); 2. as instituições de Bretton Woods; 3. e, mais recentemente, a Organização Mundial do Comércio (OMC)‖ (Pinto, 2010: 131). A autora estabelece, assim, a ligação entre as duas organizações aqui consideradas, dado que uma das instituições de Bretton Woods49, criada na conferência realizada, e que assume o papel de mecanismo de
desenvolvimento, é o próprio Banco Mundial.
É importante referir, no entanto, que o Banco Mundial assume que não é ―um banco no sentido comum mas uma parceria única para reduzir a pobreza e apoiar o desenvolvimento‖50, sendo constituído por cinco organizações51. Esta
negação desse ―sentido comum‖ significa que o papel do Banco Mundial não é, apenas, o de empréstimo financeiro a troco de juros – a atividade central do setor bancário – mas sim um papel político. Na verdade, se o BM fornece ―empréstimos a juros baixos, créditos sem juros e doações aos países em desenvolvimento‖52
também oferece ―apoio aos países em desenvolvimento através de conselhos de políticas, pesquisas e análises, e assistência técnica‖53. A contrapartida que os
48In http://www.un.org/en/aboutun/index.shtml
49 Maria do Céu Pinto esclarece que ―[a]s chamadas ―instituições de Bretton Woods‖ resultaram da
conferência Monetária e Financeira das Nações Unidas, realizada na localidade de Bretton Woods (…). Na conferência, foram definidas regras, instituições e procedimentos para as relações monetárias e financeiras entre os países mais industrializados do mundo.‖ (Pinto, 2010: 132).
50 In,
http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/EXTABOUTUS/0,,contentMDK:20103838~menuP K:1696997~pagePK:51123644~piPK:329829~theSitePK:29708,00.html
51 As cinco organizações que compõem o Grupo Banco Mundial são o BIRD – Banco Internacional
para a Reconstrução e Desenvolvimento; a AID – Associação Internacional de Desenvolvimento; a CFI – Corporação Financeira Internacional; a AMGI – Agência Multilateral de Garantias de Investimentos; e o CIADI – Centro Internacional para a Arbitragem de Disputas sobre Investimentos. (http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/EXTABOUTUS/0,,contentMDK:20046292~menu PK:1696892~pagePK:51123644~piPK:329829~theSitePK:29708,00.html) 52 In http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/EXTABOUTUS/0,,contentMDK:20103838~menuP K:1696997~pagePK:51123644~piPK:329829~theSitePK:29708,00.html 53 In,
empréstimos a juros baixos têm é, então, uma contrapartida política porque o que é apresentado como sendo um serviço prestado – os ―conselhos de políticas‖, a ―ajuda técnica‖ – é um modo de fixar orientações políticas:
―[n]os casos dos empréstimos de ajustamento estrutural, pretende-se encaminhar as economias para as regras de mercado, incluindo a privatização de serviços empresas públicas e, em geral, a redução da presença do Estado na economia. No caso de empréstimos de ajustamento sectorial, visa-se a reestruturação de sectores considerados de importância determinante para a liberalização das economias. O Banco também presta consultadoria à preparação de projectos não financiados por si. Trata-se de um apoio dado a projectos específicos ou à formação de quadros e à divulgação de técnicas de preparação e análise.‖ (Pinto, 2010: 135).
Há, então, uma intencionalidade política na ação do Banco Mundial que advém da sua capacidade de financiar os ‗países em desenvolvimento‘ e que exemplifica aquilo que Roger Dale (2001) denomina de ―poderoso papel das organizações internacionais enquanto instituições de ‗governação global‘ ‖ (Dale, 2001: 161). Esta ‗governação global‘ é consequência da globalização política que, segundo Robertson et al (2007), se caracteriza por descentrar da escala nacional a organização política dominante – desnacionalização – e descentrar do Estado o papel de ator principal – desestatização. É a constatação deste processo de desnacionalização que leva Roger Dale (2001) a
―reconhecer que as organizações internacionais não confinam as suas intervenções apenas à área dos mandatos políticos; elas também, e de uma forma crescente, tratam de questões quer de capacidade, quer de governação. A governação tornou-se no objectivo chave de organizações como (…) o Banco Mundial nos anos mais recentes.‖ (Dale, 2001: 161).
De facto, na Estratégia 2020 para a Educação do Grupo Banco Mundial (D2), o objetivo de mandato e de capacidade estão bem presentes, ao enfatizar, assertivamente, o que se vai fazer:
os seus esforços para a educação em duas vias estratégicas: reformar os sistemas de educação no nível dos países e construir uma base de conhecimento de alta qualidade para reformas educacionais no nível global.‖ (D2);
―No nível dos países, o Grupo do Banco irá concentrar-se em apoiar reformas dos sistemas educacionais.‖ (D2).
Mas também a declaração de intenção de governação se encontra plasmada no texto, nomeadamente, quando é afirmado que
―Melhorar os sistemas de educação significa ir além de fornecer simplesmente recursos.‖ (D2);
―A abordagem da nova estratégia ao sistema educacional centra-se em maior responsabilização e resultados como complemento de proporcionar recursos. Reforçar os sistemas educacionais significa alinhar a sua governação, a gestão de escolas e professores, regras de financiamento e mecanismos de incentivo, com o objectivo da aprendizagem para todos. Isto implica uma reforma das relações de responsabilização entre os vários actores e participantes no sistema educacional, para que esse relacionamento seja claro, coerente com as funções, medido, monitorizado e apoiado. Significa também estabelecer um ciclo claro de retorno entre o financiamento (incluindo a ajuda internacional) e os resultados. (…) Numa perspectiva operacional, o Banco Mundial concentrará cada vez mais a sua ajuda financeira e técnica em reformas do sistema que promovam os resultados da aprendizagem.‖ (D2).
Estas afirmações demonstram a politicidade inerente ao discurso do Banco Mundial em matéria de educação. Essa politicidade afirma-se no estabelecimento do mandato e capacidade – ou seja, do que é desejável e possível alcançar – mas também na intenção de governação54. E é exatamente pelo seu
54 Importa esclarecer o que significa governação uma vez que, segundo Jessop (1998,)
originalmente, este termo se referia ―principalmente à ação ou modo de governar, guiar ou conduzir numa direção, sobrepondo-se a ‗governo‘ ‖ (Jessop, 1998: 30) e que o seu uso se tornou popular em muitos contextos, tendo-se tornado numa palavra ‗zumbido‘ (buzzword, no original) que poderia significar qualquer coisa ou nada (Jessop, 1998). Para Jessop, ―o fator chave para o seu
papel de banco ―não no sentido comum do termo‖ que o Banco Mundial assume um papel de governação dado que explicita o que e como se deve fazer para atingir o desejável e o possível e conecta o financiamento atribuído à existência de resultados e de retorno, e às reformas que o próprio Banco Mundial elencou como sendo imprescindíveis.
Este papel é também percebido no modo como o Banco Mundial se coloca, a si próprio, na relação com os governos nacionais, convertendo, assim, a suposta assistência técnica em governação:
―Numa perspectiva operacional, o Banco Mundial concentrará cada vez mais a sua ajuda financeira e técnica em reformas do sistema que promovam os resultados da aprendizagem. Para esse efeito, o Banco irá concentrar-se em ajudar os países parceiros a consolidar a capacidade nacional para reger e gerir sistemas educacionais, implementar padrões de qualidade e equidade, medir o sistema de desempenho com relação aos objectivos nacionais para a educação e apoiar a definição de políticas e inovação com base comprovada. (D2)‖;
―Uma detalhada análise de sistema e o investimento em conhecimentos e em dados permitirá ao Banco e aos decisores políticos ―analisar no nível global e agir no nível local‖ – ou seja, avaliar a qualidade e a eficácia de muitos domínios da política, mas concentrarem a acção em áreas onde os melhoramentos podem trazer uma maior recompensa em termos de resultados de escolaridade e aprendizagem.‖ (D2).
A partilha de papéis políticos entre o BM e os governos nacionais é refletida pela referência a ambos em atos de governação – ―o Banco irá concentrar-se em ajudar os países parceiros a consolidar a capacidade (…) para reger e gerir (…), implementar (…), medir (…) apoiar a definição de políticas‖; ―permitirá ao Banco e aos decisores políticos analisar (…) concentrarem‖ – apesar de esta dupla referência ser de iniciativa unilateral. De facto, não obstante os
dois protagonistas aparecerem, aparentemente, de modo paritário – os países intervencionados são referidos como ―países parceiros‖; a intervenção do BM é referida como sendo a de ―ajudar‖ –, a verdade é que neste documento, produzido apenas pelo BM, é definido o quê, como, quem e o porquê se decide politicamente.
A ONU, sendo também uma organização transnacional, assume um papel muito mais fluído, „soft‟ – para não dizer inexistente – em termos de governação. De facto, no seu discurso encontram-se, sobretudo, recomendações, facto a que não será alheio quer a organização da instituição, quer os seus objetivos e modos de ação. Não sendo financiadora direta de Estados-nação, e estando até dependente do pagamento de quotas por parte destes para operar, a ONU assume cada vez mais um papel de guardiã e vigilante de direitos e valores supostamente universais. Deste modo, o seu discurso é, enquanto discurso político, essencialmente de produção ideológica, próprio de quem se encontra num ―contexto de influência‖ (Bowe, Ball e Gold, 1992):
―We will spare no effort to free our fellow men, women and children from the abject and dehumanizing conditions of extreme poverty, to which more than a billion of them are currently subjected. We are committed to making the right to development a reality for everyone and to freeing the entire human race from want.‖ (D1);
―We resolve therefore to create an environment – at the national and global levels alike – which is conducive to development and to the elimination of poverty.‖ (D1);
We are concerned about the obstacles developing countries face in mobilizing the resources needed to finance their sustained development. We will therefore make every effort to ensure the success of the High-level International and Intergovernmental Event on Financing for Development, to be held in 2001.‖ (D1).
É que, não obstante a utilização de verbos indiciadores de ação – como ―vamos‖, ―resolvemos‖, ―vamos fazer‖ – eles são logo seguidos de expressões que transformam a ação em contextualização da ação – ―criar um ambiente que conduza‖, ―esforços para assegurar‖ – ou em ação de preocupação e não de mudança ou alteração.
Esta característica é uma constante no documento em análise: nos momentos em que, no documento, são indicadas resoluções elas transformam-se em resoluções de intenção e não de ação, uma vez que é indicado o que se resolve mas não como se vai fazer para cumprir, ou fazer cumprir, essa resolução. Esta constatação torna-se ainda mais evidente quando essas resoluções de intenção se referem a temas complexos e que envolvem diversos intervenientes, diversas variáveis e diversas possibilidades processuais que não são, sequer, referidas, da mesma forma que não o são eventuais conflitos ou posições díspares que possam colocar em causa essas resoluções de intenção. Os extratos abaixo citados exemplificam o que acabo de afirmar, sendo necessário explicitar que, todos eles se referem a resoluções – ―We resolve therefore‖ (D1) – tomadas no âmbito dos objetivos considerados mais significativos nesta Declaração – ―7. In order to translate these shared values into actions, we have identified key objectives to which we assign special significance. (…) II. Peace, Security and disarmament (…) III. Development and poverty eradication (…) IV. Protecting our common environment (…) V. Human rights, democracy and good governance (…) VI. Protecting the vulnerable(…) VII. Meeting the special needs of Africa (…) VIII. Strengthening the United Nations‖ (D1):
―To strengthen respect for the rule of law‖ (D1);
To take concerted action against international terrorism, and to accede as soon as possible to all the relevant international conventions. (D1);
―To redouble our efforts to implement our commitment to counter the world drug problem‖ (D1);
―To halve, by the year 2015, the proportion of the world‘s people whose income is less than one dollar a day and the proportion of people who suffer from hunger and, by the same date, to halve the proportion of people who are unable to reach or to afford safe drinking water.‖ (D1);
―To ensure that, by the same date, children everywhere, boys and girls alike, will be able to complete a full course of primary schooling and that girls and boys will have equal access to all levels of education.‖ (D1);
―To promote gender equality and the empowerment of women as effective ways to combat poverty, hunger and disease and to stimulate development that is truly sustainable.‖ (D1);
―To make every effort to ensure the entry into force of the Kyoto Protocol, preferably by the tenth anniversary of the United Nations Conference on Environment and Development in 2002‖ (D1);
―To intensify our collective efforts for the management, conservation and sustainable development of all types of forests.‖ (D1);
―To respect fully and uphold the Universal Declaration of Human Rights‖ (D1); ―To strive for the full protection and promotion in all our countries of civil, political, economic, social and cultural rights for all.‖ (D1);
―To strengthen the capacity of all our countries to implement the principles and practices of democracy and respect for human rights, including minority rights.‖ (D1);
―To expand and strengthen the protection of civilians in complex emergencies, in conformity with international humanitarian law.‖ (D1);
―To strengthen international cooperation, including burden sharing in, and the coordination of humanitarian assistance to, countries hosting refugees and to help all refugees and displaced persons to return voluntarily to their
societies.‖ (D1);
―To give full support to the political and institutional structures of emerging democracies in Africa.‖ (D1);
―To encourage and sustain regional and subregional mechanisms for preventing conflict and promoting political stability, and to ensure a reliable flow of resources for peacekeeping operations on the continent.‖ (D1);
―To reaffirm the central position of the General Assembly as the chief deliberative, policy-making and representative organ of the United Nations, and to enable it to play that role effectively.‖ (D1);
―To ensure that the Organization is provided on a timely and predictable basis with the resources it needs to carry out its mandates.‖ (D1).
Todos os extratos acima constituem ―resoluções‖55. Como se pode verificar,
todas elas são resoluções de intenção, na medida em que estabelecem o quê mas não o como. ―Como?‖, é aliás, uma pergunta que se poderia colocar no final de cada uma destas ―resoluções‖, mas à qual não se obteria qualquer resposta, não obstante elas serem apresentadas como resoluções no âmbito de objetivos chave que têm como função traduzir ―valores‖ em ―ações‖.
O terceiro discurso identificado como hegemónico foi o discurso da União Europeia. Como já afirmei ao longo do trabalho, a União Europeia distingue-se dos outros dois discursos considerados por ser uma organização regional. A constituição de blocos político-económicos que agregam estados-nação é também uma forma de globalização política. A história da constituição da União Europeia evidencia a agregação de interesses económicos a interesses políticos e como os primeiros foram centrais na constituição da mesma. O início da União Europeia é
feito através da associação de países com base em critérios económicos e, pela consulta à história da União Europeia, é facilmente identificável o alargamento das competências do foro estritamente económico ao foro político-económico e que a própria evolução da denominação traduz (CECA – Comunidade Europeia do Carvão e do Aço; CEE – Comunidade Económica Europeia; UE – União Europeia).
No domínio da cooperação com países terceiros, a União Europeia define a sua intervenção deste modo:
―Mais de metade dos financiamentos consagrados à ajuda aos países pobres provêm da UE e dos seus Estados-Membros, que são o principal doador de ajuda no mundo. A política de desenvolvimento é muito mais do que garantir o abastecimento em água potável ou a melhorar a rede viária, embora obviamente este tipo de iniciativas também seja importante. A UE recorre também ao comércio para fomentar o desenvolvimento, abrindo os seus mercados às exportações provenientes dos países pobres e incentivando-os a intensificarem as trocas comerciais entre si.‖56.
Também aqui se encontra, de modo explícito, o papel do financiamento como promotor da política de desenvolvimento da UE: a primeira afirmação feita é a do papel da União no financiamento dos países pobres, legitimando, assim, as orientações políticas que venham a ser privilegiadas, sendo que, a política de educação da UE para a erradicação da pobreza se
―Constitui [n]uma reorientação dos seus apoios sectoriais no sentido da
redução da pobreza e dos seus compromissos internacionais recentemente assumidos, em apoio das políticas dos países em
desenvolvimento e em complementaridade com os outros dadores.57‖ (D4)
e
―Tem por objectivo concentrar o conjunto dos seus métodos no apoio à
55 De forma a tornar percetível para o leitor a ideia que estou a defender, selecionei duas
educação e à formação e apresentar orientações para a Comunidade.58‖ (D4).
Ora, esta ―reorientação dos seus apoios sectoriais‖ e o ―objetivo de concentrar‖ métodos e ―apresentar orientações‖ evidenciam uma dupla dimensão política do discurso da Comissão Europeia. Por um lado, uma dimensão política para dentro, ou seja, organizar os modos de ação dos Estados-membro de forma concertada. Esta dimensão política para dentro, ou interna, é reforçada pelo facto de este ser um discurso proveniente da instituição europeia – a Comissão Europeia – que ―representa os interesses da Europa no seu conjunto (por oposição aos interesses específicos de cada país)‖59. Por outro lado, é também
patenteada, neste discurso, uma dimensão política para fora, na medida em que se afirma a complementaridade com outros doadores e também estabelece o mandato e a capacidade da sua política.
Estas duas dimensões podem ser interpretadas de acordo com a ideia de Santos (2001) segundo a qual uma das dimensões da globalização política é o enfraquecimento dos poderes do Estado-nação que o obriga a, paradoxalmente, ―regular a sua própria desregulação‖ (Santos, 2001: 45) o que significa que os Estados-nação devem ―intervir para deixarem de intervir‖ (Santos, 2001: 45), ou seja, legislar no sentido de ceder poder a entidades supranacionais. Esta ―regulação da desregulação‖ é visível no discurso da UE tanto na dimensão política para dentro como na dimensão política para fora: na primeira, ao estabelecer uma agenda política não só para UE como para cada um dos Estados-membro – através da expressão da concertação de esforços e harmonização de iniciativas por parte dos Estados-membro, implicando uma
58 O destaque a bold é do documento original.
eventual reorientação das suas políticas nacionais de cooperação; na segunda, ou seja, na dimensão política para fora, ao indicar aos países beneficiários o que devem privilegiar em termos de decisão e ação política:
―Os países devem, portanto, melhorar a eficiência dos seus sistemas de ensino. Os países que o conseguem, caracterizam-se por uma combinação de despesas elevadas no ensino primário, custos unitários razoáveis e uma taxa