Entre os gastos dos recursos públicos, um dos que mais chamam a atenção são os relativos à pessoal, os quais comprometem grande parcela do orçamento público. Dieng, et. al. (2004, p. 2), observam que:
As entidades públicas, historicamente, vêm aplicando percentual elevado de suas receitas em despesas com pessoal, isto se deve ao fato de que durante muito tempo, tenha sido o Estado o principal empregador da população. Esta idéia ainda permeia em muitos dos municípios, em especial nos pequenos municípios brasileiros, que não percebem que a redução desses gastos pode liberar recursos para a realização de investimentos, principalmente nas áreas sociais, sempre tão carentes em qualquer lugar do país.
Nota-se que “o controle dos gastos públicos, em todas as suas vertentes, como a de pessoal, na feição de tutela administrativa, teve nascimento na tradição real francesa, que fora a base embrionária dos controles exercidos pelo Conselho de Estado francês.” (CASTRO, 2009, P.14)
No Brasil, os gastos com pessoal tem registros históricos desde o Império, Castro (2009, p. 14), observa tais registros em que cita a Constituição Política do Império de 1824, a censura dos gastos públicos dos municípios por meio do Aviso 24/01/1844 do Gabinete. Em 1835, pela Lei Provincial, da Província de São Paulo, a qual criou cargos de Prefeitos para as cidades e vilas, aumentando os gastos com pessoal. No mesmo sentido, as Leis das Províncias do Ceará, em 1835, de Pernambuco, em 1836 e de Alagoas, em 1838, contribuíram para o controle do crescimento dos gastos com pessoal.
Em tempos mais recentes, as Constituições de 1967 e a Emenda Constitucional n. 1 de 1969, apresentaram mecanismos para controlar os gastos com pessoal na Administração Pública. A Constituição de 1967 (BRASIL, 1967) inicia o controle com os dispositivos do artigo 66, § 4º, o qual estabeleceu que as despesas de pessoal, dos três poderes não poderiam ultrapassar 50% da receita corrente, nos seguintes termos:
Art 66 - o montante da despesa autorizada em cada exercício financeiro não poderá ser superior ao total das receitas estimadas para o mesmo período.
(...)
§ 4º - A despesa de pessoal da União, Estados ou Municípios não poderá exceder de cinqüenta por cento das respectivas receitas correntes.
Em 1969 a Emenda Constitucional n. 1 alterou tal dispositivo, delegando a fixação do limite para Lei Complementar. Contudo, conforme observa Toledo Jr. E Rossi (2005, p. 151), essa forma de regulamentação só veio a se materializar com o ordenamento constitucional atual.
A Constituição de 1988 (BRASIL, 1988), seguindo o disposto na Emenda Constitucional de 1969, estabeleceu que tais gastos seriam regulamentados por Lei Complementar, conforme se depreende do artigo 169, “a despesa com pessoal ativo e inativo da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios não poderá exceder os limites estabelecidos em lei complementar.”
Em consequencia foi editada a Lei Camata I e posteriormente a Lei Camata II, cujos controles voltavam-se a limites estabelecidos pela receita corrente líquida. Pela Lei Camata I – Lei complementar n. 82/95 – as despesas de pessoal poderiam corresponder a no máximo 60% da receita corrente. O prazo para a unidade se reenquadrar no limite era de três exercícios financeiros, conforme § 1º do artigo 1º da lei.
Art. 1º As despesas totais com pessoal ativo e inativo da administração direta e indireta, inclusive fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista, pagas com receitas correntes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios não poderão, em cada exercício financeiro, exceder:
I - no caso da União, a sessenta por cento da respectiva receita corrente líquida, entendida esta como sendo o total da receita corrente, deduzidos os valores correspondentes às transferências por participações, constitucionais e legais, dos Estados, Distrito Federal e Municípios na arrecadação de tributos de competência da União, bem como as receitas de que trata o art. 239 da Constituição Federal, e, ainda, os valores
correspondentes às despesas com o pagamento de benefícios no âmbito do Regime Geral da Previdência Social;
II - no caso dos Estados, a sessenta por cento das respectivas receitas correntes líquidas, entendidas como sendo os totais das respectivas receitas correntes, deduzidos os valores das transferências por participações, constitucionais e legais, dos Municípios na arrecadação de tributos de competência dos Estados;
III - no caso do Distrito Federal e dos Municípios, a sessenta por cento das respectivas receitas correntes.
§ 1º Se as despesas de que trata este artigo excederem, no exercício da publicação desta Lei Complementar, aos limites nele fixados, deverão retornar àqueles limites no prazo máximo de três exercícios financeiros, a contar daquele em que esta Lei Complementar entrar em vigor, à razão de um terço do excedente por exercício.
A Lei Camata II – Lei n. 96/99 trouxe o conceito de receita corrente líquida e limitou as despesas com pessoal a 60% desta receita. A novidade dessa lei foi a definição do que se consideram despesas com pessoal, bem como a receita corrente líquida de cada ente federado. Além das vedações impostas às unidades que excedessem os limites.
Segundo Platt Neto (2009, p. 93) a Lei Camata I foi a pioneira em estabelecer limite máximo para os gastos com pessoal, e com prazos para o reenquadramento aos limites dos entes que ultrapassassem tais limites. A Lei Camata II foi um pouco mais extensa, com detalhes metodológicos e limites percentuais diferentes para os gastos com pessoal.
Contudo, apesar dos controles impostos pelas leis citadas, os gastos com pessoal na Administração Pública continuavam a representar uma parcela significativa do orçamento, o que poderia comprometer outros custos essências à manutenção do Estado. Giuberti (2005, p. 8) observa que os custos de pessoal apresentaram, por um longo tempo, um histórico elevado, em que os Estados brasileiros, entre os períodos de 1996 a 2000, apresentaram uma média com esses gastos de 67% da receitas líquidas.
Neste sentido, Gomide et. al. (2009, p. 12) destaca que as despesas que mais despertam a atenção da população e também a dos
gestores públicos são as de pessoal, em que o elemento humano, e neste caso, na Administração Pública, é um fator fundamental merecedor de destaque em razão de serem as mais representativas entre os gastos realizados.
Em 2000, visando à contenção dos gastos e o equilíbrio das contas públicas surge a atualmente válida Lei Complementar n. 101/2000, Lei de Responsabilidade Fiscal. A Figura 2 – Evolução dos normativos acerca dos controles com gasto de pessoal - demonstra os normativos instituídos para o controle com gastos de pessoal.
Figura 2 – Marcos dos normativos acerca dos controles com gasto de pessoal
Fonte: Elaborado pela autora
Nota-se, portanto, que a Constituição de 1967 já se preocupava com gastos, excessivos e descontrolados, em toda a Administração Pública. Preocupação esta que foi estendida a Emenda Constitucional n.1 de 1969, chegando à atual Constituição de 1988, regulamentada pela Lei Complementar 101/2000.