Mecanismos de implementação das políticas culturais

Hodiernamente, as políticas culturais brasileiras são efetivamente sustentadas por duas fontes de recurso: o orçamento do governo federal destinado diretamente ao Ministério da Cultura (MinC) e os recursos que são captados pelas leis de incentivo à cultura.

A despeito da competência concorrente dos Estados-membros para legislarem acerca da temática cultural (artigo 24, inciso IX, da CF) o que possibilitou a criação de diversas leis locais voltadas ao incentivo da cultura , dada a necessidade metodológica de se realizar um recorte de estudo, o enfoque recairá sobre os planos e ações em âmbito federal.

Conforme se verifica de dados obtidos no Portal da Transparência do Ministério da Transparência e Controladoria-Geral da União, os gastos públicos efetivados pelo Ministério da Cultura, nos últimos cinco anos, representaram uma média de 0,046% dos gastos públicos federais:

Tabela 1: despesas do Ministério da Cultura Ano Despesas Previstas (Orçamento atualizado) Despesas Executadas do Orçamento Equivalência frente aos Gastos Públicos 2014 3,60 bilhões 1,05 bilhão 0,05% 2015 3,49 bilhões 1,01 bilhão 0,05% 2016 2,58 bilhões 1,11 bilhão 0,04% 2017 2,94 bilhões 1,20 bilhão 0,05% 2018

(parcial) ^{2,66 bilhões 1,06 bilhão 0,04%}

Média 0,046%

Fonte: elaborado pela autora, conforme dados obtidos no Portal da Transparência do governo federal97

Além do orçamento da União, outra fonte de recursos do setor cultura é a Lei Federal de Incentivo à Cultura atualmente em vigor, a nº 8.313/1991 popularmente e doravante assim referenciada no presente trabalho. A Lei Rouanet instituiu o Programa Nacional de Apoio à Cultura (PRONAC) com a

97 Disponível em: <http://www.portaltransparencia.gov.br/orgaos-superiores/42000?ano=2018>. Acesso em: 11 nov. 2018.

finalidade de captar e direcionar recursos para o setor cultural, tendo, para tanto, criado os seguintes mecanismos de captação: o Fundo Nacional da Cultura (FNC) natureza pública; o Fundo de Investimento Cultural e Artístico (FICART) natureza privada; e o incentivo fiscal a projetos culturais (mecenato) natureza público-privada.

a) O Fundo Nacional da Cultura FNC

O FNC é um mecanismo de apoio financeiro estatal direto ao fomento à cultura, destinando recursos a projetos culturais que não sejam atrativos aos olhos do grande público/mercado. Possui prazo indeterminado de duração e funciona por meio de empréstimos reembolsáveis ou cessão a fundo perdido concedido a projetos de pessoas físicas ou jurídicas, sem fins lucrativos.

Antes de se prosseguir, deve ser esclarecido que, nos termos do artigo 4º, da Lei Rouanet, o FNC surgiu da ratificação e renomeação do Fundo de Promoção Cultural FPC, criado pela Lei nº 7.505/1986 e que havia sido revogado tacitamente pela Lei nº 8.034/1990, a qual, por sua vez, havia suspendido a concessão de quaisquer incentivos fiscais. É regulamentado, outrossim, pelo Decreto nº 5.761/200698.

Pode-se classificar o FNC como um mecanismo público criado pela Lei Rouanet para a obtenção de recursos que serão voltados ao campo cultural pelo fato de que, conforme consta do artigo 5º da referida lei, suas receitas advêm de múltiplas fontes públicas, como Tesouro Nacional, doações e legados, saldos ou devoluções de projetos culturais beneficiados por incentivos fiscais, resultado das aplicações em títulos públicos federais, dentre outros.

Importante destacar que o FNC possui, dentre seus objetivos, o de promover a equalização regional dos recursos destinados à cultura (artigo 4º, inciso I, da Lei

98 Nesse sentido, Francisco Humberto Cunha Filho alerta que o fato de o FNC ter surgido da ratificação e renomeação do FPC resulta em uma dificuldade de se compreendê-lo, pois, embora o artigo 4º, da Lei Rouanet, tenha pretendido ratificar o FPC e simplesmente denominá-lo FNC, em realidade traçou características próprias para o FNC. (CUNHA FILHO, Francisco Humberto. Direitos Culturais Como Direitos Fundamentais no Ordenamento Jurídico Brasileiro. Brasília: Brasília Jurídica, 2000, pp. 125-126)

Rouanet). Porém o que se verificou, na prática, foi o contínuo crescimento do financiamento pelo mecenato e uma estagnação de recursos ao FNC muitas vezes, o Governo Federal acaba por não repassar verbas ao Ministério da Cultura.

O FNC possui natureza contábil e, por ser administrado pelo Ministério da Cultura e não possuir patrimônio autônomo, sendo, ainda, proibido de utilizar seus recursos para despesas de manutenção (exceto para a aquisição ou locação de equipamentos e bens necessários ao cumprimento das finalidades do Fundo), sempre esteve à mercê das fragilidades orçamentárias de seu gestor público (Ministério da Cultura).

Com efeito, o próprio Ministério da Cultura é o responsável pela aplicação dos recursos provenientes do FNC em projetos culturais que julgar mais convenientes, contanto que respeitem as finalidades do Programa Nacional de Apoio à Cultura (PRONAC) como a facilitação a todos do acesso às fontes de cultura a preservação dos bens materiais e imateriais do acervo cultural, e o apoio e valorização das manifestações cultuais e seus criadores (artigo 1º, da Lei Rouanet).

Nas palavras de Hely Lopes Meirelles, um fundo financeiro pode ser entendido 99. Para José Cretella J

100. Já

utilizados como instrumento de distribuição de riquezas, cujas fontes de receita lhe são destinadas para uma finalidade determinada ou para serem distribuídas segundo

critérios pré- 101.

Ou seja, pela própria significação semântica da palavra fundo, é possível inferir-se a intenção do legislador de criar um mecanismo que inferir-seja capaz de captar e fornecer os recursos necessários à cultura, sejam privados ou públicos, em atenção à

99 MEIRELLES, Hely Lopes. Finanças Municipais. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1979, p. 133. 100 CRETELLA JUNIOR, José. Comentários à Constituição Brasileira de 1988. v. 7. 3ª ed. Rio de Janeiro: Forense, 1997, p. 371.

101 CONTI, José Maurício. Federalismo Fiscal e Fundos de Participação. São Paulo: Juarez de Oliveira, 2001, p. 76.

prescrição contida no artigo 215 da Constituição a qual, rememore-se, determinou que o ente estatal participe na promoção da cultura, como garantidor ou fomentador das formas de manifestações culturais.

Os fundos voltados à cultura são fundamentais para a execução se não plena, ao menos mais satisfatória de políticas públicas comprometidas com o seu desenvolvimento. Com efeito, são instrumentos capazes de garantir a oportunidade de financiamento público às manifestações culturais de menor expressão econômica, vez que estas não costumam cair nas graças dos interesses privados, nem se adequam à sistemática de outros mecanismos.

Nessa esteira, Ana Carla Reis102 justifica a importância dos referidos instrumentos voltados para o financiamento da cultura da seguinte forma:

Ciente de que há projetos de grande importância para o desenvolvimento da produção cultural ou para a manutenção do patrimônio existente, que não despertam o interesse da iniciativa privada e muito menos têm sua distribuição assegurada, o governo criou os fundos públicos de cultura, estabelecidos por lei federal e por várias leis estaduais e municipais. Destinados a financiar projetos de interesse público, os fundos promovem iniciativas cuja área, tema ou retorno apresentam menor possibilidade de apetecer ao setor privado e constituem grande instrumento de promoção da democracia e da descentralização cultural em todo o país.

O FNC, como instrumento de política cultural previsto pela Lei Rouanet, objetiva a captação e destinação de recursos para projetos culturais em conformidade com as finalidades do PRONAC, a fim de, conforme já mencionado, estimular a distribuição regional equitativa dos recursos a serem aplicados na execução de projetos culturais e artísticos; favorecer a visão interestadual, impulsionar projetos que explorem propostas culturais conjuntas, de enfoque regional; apoiar projetos dotados de conteúdo cultural que enfatizem o aperfeiçoamento profissional e artístico dos recursos humanos na área cultural, bem como favorecer projetos que atendam às necessidades da produção cultural e aos interesses da coletividade, aí considerados os níveis qualitativos e quantitativos de atendimento às demandas culturais existentes.

102 REIS, Ana Carla Fonseca. Marketing Cultural e Financiamento da Cultura: teoria e prática em um estudo internacional comparado. São Paulo: Thomson Learning, 2006, p. 154.

Constata-se, das finalidades instituídas por lei ao FNC, que ele personifica a concretização do princípio da atuação estatal como suporte logístico que informa o campo da cultura (tratado no Capítulo I do presente trabalho), pois resta claro que a ingerência do Estado é restrita à oferta de apoio, sem interferência direta no conteúdo das práticas culturais. Para tanto, basta se verificar os verbos-núcleo utilizados ao longo de toda a Lei Rouanet: estimular, apoiar, favorecer, sem jamais utilizar vocábulo de imposição.

Porém, o contraponto que se deve realizar ao se analisar o FNC é o fato de que, muito mais frequentemente que o desejado, o governo federal dá início aos processos de avaliação e seleção dos projetos103 que pretendem a utilização dos recursos do Fundo, mas acaba por não repassar a verba esperada ao Ministério da Cultura.

Justamente por possuir natureza contábil (artigo 5º, da Lei Rouanet)104, é possível que todos os trâmites de seleção de projetos ocorram e sejam concluídos, mas que, quando de sua execução, não haja real disponibilidade de recursos, frustrando e desperdiçando todo o trabalho e empenho que os beneficiários proponentes dedicaram à captação de recursos.

O Projeto de Lei nº 6.722/2010, ainda em trâmite no Congresso Nacional, tem vistas a instituir o Programa Nacional de Fomento e Incentivo à Cultura

PROCULTUR estimular, captar e canalizar recursos para

programas, projetos e ações culturais que concretizem os princípios constitucionais

estabelecidos nos artigos 215 e 216 complementar os

programas e ações financiados pelo Tesouro Nacional, bem como reformar, aprimorar, fortalecer e democratizar o acesso aos instrumentos normativos vigentes para o desenvolvimento das políticas públicas de cultura no país.

103 O processo administrativo de seleção dos projetos, programas e ações culturais que buscam financiamento do Fundo é, como regra, realizado por meio de editais lançados periodicamente pelo governo. Mas o FNC conta, também, com a modalidade de repasse direto de verbas mediante convênios.

104 Ou seja, significa dizer que tem programação detalhada na lei orçamentária anual, não possuindo estrutura própria para a execução de seus recursos.

Em sua exposição de motivos, o referido projeto de lei que é fruto do esforço conjunto dos Ministérios da Cultura, da Fazenda, do Planejamento e da Justiça, tendo contado, também, com a participação de representantes da sociedade civil, com artistas, produtores, patrocinadores, fóruns e entidades culturais esclarece que quase metade daqueles que contribuíram para a consulta formulada sugeriram, especificamente, o investimento em mecanismos que fortalecessem o FNC105.

Ademais, também é de se notar que o PROCULTURA ainda estabelece um aprofundamento da participação da sociedade civil nas questões atinentes ao financiamento a programas pelo Fundo (artigo 44º e seguintes do Projeto de Lei nº 6.722/2010), bem como prevê critérios mais objetivos e transparentes (artigo 7º e seguintes do Projeto de Lei nº 6.722/2010) para a avaliação dos projetos que buscam a obtenção de recursos para se viabilizarem.

Da mesma forma, se, por um lado, o FNC é um mecanismo que intenta a redistribuição de recursos para regiões menos abastadas do país e que precisam de maiores recursos para a consecução de sua cultura local, por outro, o PROCULTURA é um aparelho que renova e reafirma o primeiro, considerando-se que prevê a divisão, dentro do próprio FNC, de nove fundos setoriais que garantem a diversificação e sustentabilidade aos projetos culturais.

Ou seja, ainda que o FNC conte com distorções que dificultem o atingimento da promoção cultural para a qual foi concebido, é nítido, pelo menos, o interesse do Estado brasileiro em não fazer da Constituição letra morta e estabelecer políticas efetivas para a concretização dos direitos culturais nela previstos, em todos os âmbitos onde se possa identificar uma variante da cultura setorial (artes cênicas, artes visuais, música, literatura, inovação e audiovisual, dentre outros) e regional (centrais e periféricas de norte a sul).

b) Os fundos de investimento cultural e artístico FICART

Os FICART, a seu turno, representam, cada um, um fundo criado sob a forma de condomínio e sem personalidade jurídica, sendo uma comunhão de recursos destinados à aplicação em projetos culturais e artístico e têm por escopo organizar formas de investimento em projetos no sistema de bolsa e se destinam a iniciativas culturais com perspectiva de rentabilidade econômica.

Com efeito, este modelo foi concebido visando à captação de recursos no mercado financeiro mediante a oferta, pelo responsável por projetos de grandes dimensões, de cotas de fundos em condomínios, que são administrados por instituições financeiras submetidas à fiscalização pela Comissão de Valores Mobiliários CVM, sendo que qualquer pessoa, física ou jurídica, poderia adquirir as cotas.

Tais cotas dos FICART, por constituírem-se como valores mobiliários emitidos de forma nominativa ou escritural, sujeitam-se ao regime da Lei nº 6.385/1976 e às regras administrativas da carteira de valores constantes da Instrução CVM nº 306/1999. Assim, verifica-se que o investimento em arte, por meio deste mecanismo, poderia traduzir verdadeira atividade lucrativa.

Conforme preconiza o artigo 12 da Lei Rouanet, o titular das cotas dos fundos não responde pessoalmente por qualquer obrigação legal ou contratual referente aos empreendimentos do fundo ou da instituição administradora, salvo quanto à obrigação de pagamento do valor integral subscrito.

Ainda como incentivo ao desenvolvimento destes fundos, a legislação prevê que os rendimentos e ganho de capital auferidos pelos FICART são isentos do imposto sobre operações de crédito, câmbio e seguro (IOF), assim como do imposto sobre renda e proventos de qualquer natureza (IR) artigo 14, da Lei Rouanet.

Por outro lado, se aqueles que investem nos FICART são recompensados com juros e dividendos, tais resultados se sujeitam à incidência do imposto de renda na fonte à alíquota de 25% salvo se o investidor for pessoa jurídica tributada pelo lucro real (artigo 15, da Lei Rouanet).

Prossegue a legislação (artigo 16) estabelecendo que, nos casos de ganho de capital decorrente da alienação ou resgate das cotas, mesmo se isentas, as pessoas físicas ou jurídicas (não tributadas pelo lucro real) também se submetem à incidência do imposto, nos mesmos moldes do paragrafo anterior (25% na fonte).

Muito embora tenha sido inicialmente regulamentado pelo Decreto nº 1.494/1995 (posteriormente revogado pelo Decreto nº 5.761/2006), até os dias de hoje não é funcional. É o que se infere de publicação contida no sítio oficial do Ministério da Cultura106:

O Programa estabeleceu os seguintes mecanismos de apoio: Fundos de Investimento Cultural e Artístico (Ficart), Fundo Nacional da Cultura (FNC) e Incentivo Fiscal. O primeiro consiste na comunhão de recursos destinados à aplicação em projetos culturais e artísticos, de cunho comercial, com participação dos investidores nos eventuais lucros, mas, até o momento, não foi implementado.

Em razão de sua não implementação efetiva ao longo de quase trinta anos de sua instituição, o FICART sequer apresenta maiores dados a serem analisados, motivo pelo qual não se discorrerá extensivamente sobre o assunto, cabendo apenas esclarecimento de seu panorama geral, eis que, a despeito disso, compõe o PRONAC.

Ana Paula de Oliveira Gomes107 elucida por quais motivos os FICART nunca foram implementados

necessária e a questão do custo de oportunidade do capital (parâmetro relevante para

Isso porque as políticas culturais, notadamente as de fomento, devem viabilizar a multiplicação de práticas criativas e democráticas, estimulando-se um mercado cultural no país, o que não ocorreu em relação ao instituído em questão.

106 Disponível em: <http://www.cultura.gov.br/programa-nacional-de-apoio-a-cultura-pronac->. Acesso em: 02 fev. 2018.

107 GOMES, Ana Paula de Oliveira. A Problemática dos Fundos de Investimento Cultural e Artístico (FICART). II Encontro Internacional de Direitos Culturais, Fortaleza/CE, 2013. ISSN-e: 2316-9982. Disponível em: <http://www.direitosculturais.com.br/download.php?id=59>. Acesso em: 10 fev. 2018.

Ademais, a disciplina da CVM à qual se submete e a estrutura de governança corporativa necessária à sua implementação implicam custos consideráveis e retornos incertos, o que é sopesado pelo investidor no processo de gestão de riscos108.

Inexistem, outrossim, benefícios fiscais efetivamente associados à aplicação de recursos nos FICART e como o acesso aos recursos do PRONAC não são excludentes, o incentivador tem a faculdade de escolher a forma de captação que lhe for mais interessante sob o ponto de vista custo x benefício.

Em decorrência da associação dos fatores acima, não se tem notícia da criação de qualquer fundo de investimento dessa espécie.

c) Mecenato

Finalmente, passa-se à análise do mecanismo de mecenato, certamente o mais conhecido dentre as três modalidades previstas pela Lei Rouanet (sendo, inclusive, muitas vezes, com ela confundido) e a principal fonte de recursos atual para a promoção e financiamento da produção cultural.

O sistema de mecenato implementado pela referida Lei visa à captação de recursos oriundos do setor privado, concedendo-se, em contrapartida, incentivos tributários para que o setor busque investir na cultura.

Pela sistemática, por opção do contribuinte, que pode ser pessoa física ou jurídica, as contribuições realizadas a projetos culturais que tenham sido previamente aprovados pelo Ministério da Cultura poderão ser deduzidas do imposto de renda devido.

108 Semelhante é a conclusão de Nichollas de Miranda Alem, segundo o qual os FICART nunca saíram efetivamente do papel, pois, somando-se as dúvidas do mercado quanto à rentabilidade do setor cultural, o pequeno incentivo fiscal concedido aos investidores (conforme demonstrado acima), a necessidade de constituição sob a forma de condomínio, a rígida regulação pela CVM, além da própria dificuldade da classe artística de operacionalizarem sob esta sistemática, a proposta não se torna atrativa. Nas palavras do referido autor, o FICART é um mecanismo natimorto. (ALEM, Nichollas de Miranda. O Direito Econômico da Cultura: Uma Análise dos Gastos Públicos Indiretos com Cultura. 338 f. Dissertação (Mestrado em Direito. Área de concentração: Direito Econômico e Financeiro). Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo. São Paulo, 2017, pp. 218-219).

A dedução do imposto obedece a três critérios para ser auferido: (i) o tipo específico de projeto cultural, como setores considerados menos atrativos ao mercado e de menor apelo ao público, previstos no artigo 18, da Lei Rouanet (como as artes cênicas, música erudita ou instrumental, dentre outros), ou nos artigos 25 e 26 (demais setores); (ii) o tipo de contribuinte, se pessoa física ou jurídica tributada pelo lucro real, pois cada um conta com alíquotas diferentes; e (iii) o tipo de aporte, se há patrocínio e exposição da marca/nome do incentivador ou se tal contrapartida é inexistente no caso.

Veja-se, abaixo, o quadro elucidativo dos benefícios fiscais do mecenato, elaborado por Nicholas de Miranda Alem109:

109 ALEM, Nichollas de Miranda. O Direito Econômico da Cultura: Uma Análise dos Gastos Públicos Indiretos com Cultura. 338 f. Dissertação (Mestrado em Direito. Área de concentração: Direito Econômico e Financeiro). Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo. São Paulo, 2017, p. 220.

TABELA 2 Quadro-síntese dos benefícios fiscais da Lei Rouanet (mecenato)

O processo de admissibilidade de um projeto passa por várias fases, nas quais é observado o cumprimento de diversos critérios, como a adequação da proposta aos objetivos previstos na lei, a relação custo-benefício do projeto, o cumprimento dos requisitos de acessibilidade, além da repercussão local, regional e nacional que o projeto possa ter, dentre outros.

Uma vez que o proponente obtém a aprovação de seu projeto, deve demonstrar a conveniência do financiamento para o incentivador, sendo que poderá sofrer ajustes e readequações orçamentárias. É possível, ainda, que projetos sejam aprovados, mas não logrem obter recurso110 de qualquer patrocínio111.

Isso porque quando se diz que um projeto foi aprovado pela Lei Rouanet significa dizer que o governo federal autorizou o proponente a buscar patrocínio privado, no mercado, para concretizá-lo o que não implica, todavia, afirmar que um programa aprovado pela Lei Rouanet, necessariamente, já obteve os recursos necessários.

Apesar de ter sido concebida como mecanismo de captação de recursos do setor privado, o financiamento cultural que tem por base os incentivos previstos pela Lei Rouanet por se valer, na prática, de renúncia fiscal, é possível afirmar que é composta, em sua esmagadora maioria, de recursos públicos.

Nesse sentido, segundo Leila Giandoni Ollaik e Janann Joslin Medeiros112, em estudo realizado nos idos de 2010, apenas 10% dos recursos captados pela referida lei advinham do setor privado. Os outros 90% tinham origem em recursos públicos, na forma de renúncia de tributos.

É justamente esta a crítica que se levanta quando se debate o mecenato previsto na Lei Rouanet: os recursos são públicos, vez que se traduzem em parcela de imposto que seria recolhido. Porém os projetos que são apoiados são escolhidos pelos particulares pagadores desse imposto os mecenas, os quais, muitas vezes, não detêm conhecimentos técnicos sobre artes e cultura ao optar pelo projeto que pretende apoiar e acabam por fugir ao intuito da Lei de auxiliar na promoção das

110 Esse recurso pode ser classificado como um gasto público, pois se trata do valor que a pessoa física ou jurídica incentivadora deixa de recolher aos cofres públicos, direcionando-o ao projeto.

111 Veja-se, por exemplo, o projeto Rock in Rio 2011 (Pronac 103278), que obteve a aprovação para a captação de R$ 12.301.586,94, dos quais apenas metade, R$ 6.695.167,86, foi efetivamente obtida. (Processo TC 034.369/2011-2, Acórdão 191/2016; Relator Augusto Sherman Cavalcante; sessão de