Mecanismos de planejamento, coordenação e controle e a necessidade de

É bastante conhecido o papel das instituições em regular os mercados e, de forma geral, relações diversas na sociedade (NORTH, 1990). As instituições são importantes, por exemplo, para criar, regular, estabilizar e legitimar mercados (RODRIK, 2004c, p. 57). Para Monjane (1989, p. 95), o maquinário completo governamental, quando visto segundo as leis, regulações, normas, organizações, procedimentos de tomada de decisão, parece-se com uma ampla coleção de restrições que definem as regras do jogo, constituindo um verdadeiro arcabouço institucional.

Os arranjos institucionais capazes de promover a transformação estrutural diferem significativamente de país para país, de acordo com as especificidades locais e seus objetivos. Essas diferenças são:

[…] first, differences in social preferences, say over the tradeoff between equity and opportunity, may result in different institutional choices. If Europeans have a much greater preference for stability and equity than Americans, their labor market and

welfare-state arrangements will reflect that preference. Second, complementarities among different parts of the institutional landscape can generate hysteresis and path dependence. An example of this would be the complementarity between corporate governance and financial market practices of the Japanese “model,” as discussed previously. Third, the institutional arrangements that are required to promote economic development can differ significantly, both between rich and poor countries and among poor countries (RODRIK, 2004c, p. 30).

Nesse sentido, a replicação de instituições provenientes de outros países pode implicar resultados totalmente adversos, por conta das diferenças entre regras informais e da forma de sustentação dessas normas. Logo, transferir as regras de um ambiente econômico para outro não garante uma condição suficiente para sustentar o crescimento econômico (NORTH, 1994).

Para Lall (2002, p. 108), o desenvolvimento das potencialidades necessárias para o sucesso competitivo enfrenta inúmeras falhas institucionais e de mercado. O mercado, por si só, não consegue fazer uma alocação ótima de recursos, promover mudanças estruturais e dinamizar economias com mercados que não apresentem instituições ou nos quais existam problemas de coordenação.

O que não fica automaticamente respondido é: Quais instituições são necessárias e quais são os mecanismos de coordenação e controle mais eficientes? Uma resposta é pensar em fortalecer o papel das leis, fortalecer as instituições democráticas ou estabelecer mecanismos de participação. Sabe-se que investidores investem quando se sentem seguros para conduzir os investimentos. Porém, não há uma cartilha pronta sobre quais instituições serão necessárias ou, ainda, eficazes para que estes se sintam seguros a ponto de prosseguir com o investimento e mesmo alcançar seus objetivos. Isso chama atenção para o fato de que cada caso necessita de aparelhos institucionais específicos que não necessariamente tem a ver com o propósito da ação, mas com a soma desse propósito com as idiossincrasias locais, além de se ter em mente o dinamismo da economia.

Outro aspecto importante é definir quando é necessário se ter novas instituições e quão abrangente essas devem ser. Algumas experiências sugerem que o formulador de política, interessado em crescimento econômico, pode ser melhor servido se endereçar seus esforços para os entraves mais significativos que investir os recursos disponíveis em transformações institucionais ambiciosas. Essa ação seria mais fácil quando a economia começasse a crescer e o custo pudesse ser distribuído no tempo (RODRIK, 2006b, p. 12).

As funções e formas das instituições diferem enormemente e não necessariamente funções determinam formas e vice-versa. Entende-se que comando político, coordenação e controle são pontos fundamentais de uma agenda de reforma institucional. Para a execução

dos planos de desenvolvimento industrial, estabelecer comando e coordenação é imperativo para se ter determinação e coerência nas ações empreendidas.

A decisão política estabelecida pelo comando orienta o conjunto de esforços que serão executados e a escolha dos setores que serão alvo de intervenção. Nessa linha, estabelecer comando sugere a determinação das prioridades dos planos de desenvolvimento estatal e a representatividade dos interesses públicos nas ações de intervenção. Isso converge também para a necessidade de existir vontade política quanto à execução dos objetivos de desenvolvimento industrial (FURTADO, 2002) e atitude por parte de alguma liderança política incontestável (SUZIGAN; FURTADO, 2006, p. 5).

De qualquer forma, o estado, além de mercados, firmas e outras instituições econômicas, acaba sendo um importantíssimo dispositivo de coordenação (CHANG, 1994). A coordenação está na essência da PI. Para SUZIGAN; FURTADO, (2006, p. 5), as PI, por si só, são formas de coordenação consideradas ex-post, que poderiam ser direcionadas para combater, por exemplo, falhas ou imperfeições de mercado, o que, porém, não dá conta das peculiaridades do processo de inovação. As instituições devem, ainda, ter alguma previsibilidade sobre regras de comportamento, processos de aprendizado, padrões de seleção ambiental, e outras condições contextuais necessárias para a mudança tecnológica.

A coordenação é uma forma de estabelecer a colaboração estratégica entre governo, empresas e demais agentes que atuam na indústria. Uma coordenação efetiva dentro e entre as unidades econômicas só pode ser alcançada mediante um custo que varia de acordo com as diferentes formas de coordenação que são adotadas em diferentes condições. Para Chang (1994, p. 54), “o estado pode resolver os problemas de coordenação a um custo menor que os relacionados ao mercado”, o que forneceria um resultado mais profícuo. Essa colaboração pode ocorrer por meio da criação de agências específicas que atuem como instâncias consultivas, deliberativas e decisórias.

Logo, essas agências também possuem papel fundamental no planejamento da política e são responsáveis por mobilizar recursos, determinar metas, indicadores de avaliação etc. Note-se que incluir indicadores como parte da própria política é essencial para se ter noção do alcance das metas estabelecidas. Devem, ainda, funcionar como canais de interlocução da interação público-privado, servir de veículo de formulação e implantação dos instrumentos de intervenção (SUZIGAN; FURTADO, 2006, p. 6).

Ademais, a proposta geral de Chang (1994, p. 133) é que a justificativa final para a intervenção estatal, tomando-se como discussão a noção de custo de transação, sustenta-se sobre a ação para reduzir os custos de coordenação que incide sobre o setor privado; o que

faria reduzir a incerteza por meio do gerenciamento da demanda agregada, além da combinação de graus de moralidade e fortalecimento dos sistemas de propriedade e direito. Nesse caso, o estado pode coordenar decisões individuais ex-ante, de forma a prevenir as falhas de coordenação do mercado. Dessa forma, a falta de instituições de suporte pode prejudicar, sensivelmente, os planos de desenvolvimento industrial. Por fim, o autor conclui que “neither the market, nor the state, nor any other economic institution is perfect as a coordination mechanism” (CHANG, 1994, p. 135). Assim, diferentes contextos necessitam de diferentes formas de compensação entre mecanismo de mercado, estado e outras instituições.

O corolário disso é que cada país deve decidir pela proporção mais adequada entre estado, mercado e outras instituições, além de proceder com uma cuidadosa avaliação das condições econômicas, políticas e sociais vigentes. Imitar uma estratégia desenvolvimentista termina implicando num custo elevado que não necessariamente pode se traduzir em retornos. Para isso, necessita-se promover inovação e aprendizagem institucional.

Para Suzigan e Furtado (2006), a coordenação concebida no formato aqui proposto pode alterar os padrões de vantagens comparativas e desencadear processos de aprendizagem mútuos, o que casa com as necessidades de catching up, já que preconiza o domínio e o surgimento de novas propriedades nos sistemas produtivos. Portanto, a PI pode ser vista como

[...] um mecanismo de coordenação de ações estratégicas do governo e de empresas visando ao desenvolvimento de atividades indutoras de mudança tecnológica ou a solução de problemas identificados por esses atores no setor produtivo da economia. A rigor, não se restringe ao setor industrial. [...] Pode-se dizer que a política industrial não é meramente uma política para a indústria, mas uma política de estruturação, reestruturação, aprimoramento e desenvolvimento das atividades econômicas e do processo de geração de riquezas. E se a indústria é o fulcro da política, isto se deve à sua capacidade de irradiar efeitos sobre o sistema econômico (SUZIGAN; FURTADO, 2006, p. 7).

Por fim, a presença ou ausência da combinação de comando político e coordenação são elementos que ajudam a entender as trajetórias dos processos de desenvolvimento industrial, tanto aquelas relacionadas ao sucesso como aquelas que não lograram êxito na corrida do desenvolvimento. Além disso, estabelecer explicitamente comando e coordenação é um caminho para o estabelecimento de um plano de desenvolvimento industrial formal, algo que não ocorre em todos os países, por isso a necessidade de reforma institucional (PERES; PRIMI, 2008, p. 9).

Segundo Rodrik (2007, p. 37), existem alguns princípios gerais que os desenhos de instituições aplicáveis a PI precisam observar: a) o conhecimento sobre a existência de

empresarial interfere no estado e tenta manobrá-lo; e c) o beneficiário final da política industrial nem é o estado, nem é o setor privado, mas a sociedade.

Esses princípios conduzem a três necessidades básicas que devem ser conferidas à PI de forma a se minimizar as adversidades e aumentar os benefícios: encapsulamento; premiação e punição; e transparência, abertura e organização (HAUSMANN; RODRIK, 2006; MAJONE, 1989; RODRIK, 2007).

O encapsulamento chama a atenção de que a PI é um processo de construção social no qual estão envolvidos vários atores imersos na própria sociedade, ou seja, a PI está inserida na própria sociedade, é fruto dela e serve para ela. Isso exige mecanismos de informação e parceria entre os setores públicos e privados, conforme proposto por Peter Evans (2004). Dessa forma, o equilíbrio entre parceria e autonomia é essencial para se obter resultados proficientes através da PI. A noção de parceria é importante para que o estado possa identificar onde se encontram os reais obstáculos para o desenvolvimento e combatê-los (EVANS, 2004; RODRIK, 2007). Os instrumentos de intervenção emergiriam desse processo mútuo de descoberta e troca de informações.

Sobre a premiação e punição, destaca-se a necessidade de ações de benefícios em áreas não tradicionais, acompanhadas por mecanismos de acompanhamento de desempenho e disciplina, removendo os investimentos e subsídios daqueles que falham. Caso contrário, os benefícios podem ser destinados para firmas improdutivas que incorrem em desperdícios de recursos públicos. Por exemplo, Shin e Kim (2010), ao estudar a concessão de subsídios para firmas em determinados setores, observaram que os casos mais proficientes são determinados pela existência de metas e prazos para atingi-las e a concessão limitada de benefício de acordo com os esforços realmente realizados pelas firmas. Qualquer outra ação, sem limite ou imposição de requisitos mínimos a serem alcançados, termina por ser ineficiente.

A estratégia de premiação e punição pode ainda recair sobre a livre ação do mercado, conforme esclarecido por Dosi e Castaldi (2002). Nesse caso, sugere-se apenas cuidado para não se eliminar, totalmente, as populações de setores industriais mais fragilizados, como ocorreu em algumas economias após a abertura para o capital estrangeiro.

Tendo em vista que, também, as metas não podem ser tão além das capacitações dos atores, tampouco podem existir disparidades entre os benefícios fornecidos e as necessidades reais das firmas, quais mecanismos de controle são necessários?

Rodrik (2007) considera que alguns dispositivos como cláusulas e condições de interrupção de auxílio, revisões embutidas nos próprios programas, monitoramento,

surtir efeito positivo nas estratégias de desenvolvimento. Necessita-se impor disciplina ainda no início do processo político, mesmo sem ser inflexível, de forma a deixar claras as metas desejadas. O que, na prática, equivale a dizer “so many job and so much exports after x years– is helpful to distinguish between hits and flops ex post and guards against the tendency to scale down expectations when things do not work out” (RODRIK, 2007, p. 41).

Observe-se que esse mecanismo pode conduzir à política do escolhido leva tudo (ou do campeão nacional), o que não é tão desejável, pois tende a gerar ineficiências. Existe uma taxa aceitável de falhas, mas isso não pode conduzir a um campeão nacional. O propósito não é escolher vencedores, mas, sobretudo, entender porque ocorrem perdedores, onde eles estão e tentar fazer com que eles continuem no jogo, atuando de forma rápida (RODRIK, 2007, p. 42; RODRIK, 2004b).

Dessa forma, o time to market do estado é uma peça, também, fundamental no processo da PI. Ocorre que mesmo sabendo o que fazer, existe a necessidade de se agir rapidamente, principalmente em setores mais dinâmicos, como TI. Não existe um mecanismo automático que permita deslocar recursos para as necessidades que acabaram de ser identificadas e isso atrasa, substancialmente, o processo de transformação estrutural.

Para se tentar resolver essa questão, Hausmann, Rodrik e Sabel (2007, p. 6) propõem quatro ações básicas:

a) A mechanism to promote, under public auspices, systematic discussion among firms with the aim of identifying, and proposing solutions to, specific coordination failures.

b) A new budgetary procedure to increase the responsiveness of the public sector to the requisite actions.

c) A new monitoring procedure to discipline project selection while diffusing the lessons of its successes.

d) A set of operating principles.

Os objetivos aqui são organizar o diálogo com o setor privado, criar um orçamento centralizado para suprir as necessidades de financiamento do setor privado, criar um método de monitoramento e aprendizado sobre os sucessos e fracassos e, por fim, definir regras claras de intervenção ou interrupção de suporte ao setor privado. Essas mudanças e ações devem ocorrer anteriormente ou, no máximo, paralelamente ao processo de diagnóstico das necessidades, sem o que muito esforço pode ser desperdiçado e tornar-se inócuo.

Por fim, é preciso, ainda, existir boa dose de transparência, abertura e organização por parte do estado e do setor privado. Percebendo a PI como um resultado proveniente da parceria entre os setores públicos e privados, surge a necessidade de se monitorar os burocratas estatais e suas ações. Essa ação teria dois efeitos importantes: manter os burocratas

honestos e prover legitimidade ao processo político, levando em conta que existe uma demanda pública sobre as decisões e os resultados dos esforços realizados (RODRIK, 2007).

Trata-se de se estabelecer metas em níveis de agências individuais e burocratas e discutir seus desvios. Necessita-se de um mecanismo de controle e coordenação de forma a manter uma fiscalização constante das ações. É preciso, também, existir um canal de comunicação mais aberto e a promoção de participação política de grupos privados mais diversificados, de forma mais abrangente. Isso permite mais flexibilidade por parte do estado no atendimento de demandas provenientes de setores específicos (HAUSMANN; RODRIK, 2006). Esses esforços são importantes, mas não se pode esquecer que eles conduzem a estruturas estatais demasiadamente complexas, pois existem várias agências com incumbências diferenciadas e que precisam de uma coordenação central.

Para Majone (1989, p. 178), a ideia da responsabilidade e transparência possui um forte apelo intuitivo. A responsabilidade por resultados, por exemplo, advoga que os burocratas estatais poderiam ser livres para escolher as formas de alocação de recursos enquanto eles conseguem atingir os objetivos almejados, da mesma forma que o faz o gerente privado, o que, porém, não funciona perfeitamente. Disso decorre a necessidade de se estabelecer princípios gerais que possam nortear a burocracia estatal para cumprir os planos de desenvolvimento industrial.

Rodrik (2004b, p. 21-25) sugere 10 princípios básicos a serem inseridos no projeto de políticas industriais de maneira a simplificar as ações e tentar reduzir a complexidade do processo de planejamento, coordenação e controle: a) incentivar apenas as novas “atividades”; b) estabelecer critérios claros de comparação de sucesso e fracasso; c) estabelecer critérios para cessar a intervenção; d) o apoio público deve priorizar as atividades e não os setores; e) as atividades subsidiadas devem gerar spillover e externalidades de complementação com outras atividades; f) asagências competentes devem assumir a responsabilidade de conduzir a política industrial; g) deve existir um representante com participação nas esferas mais elevadas do governo que seja responsável por monitorar, de forma bem próxima, as agências que implementam as políticas; h) as agências que promovem a PI devem manter um canal de comunicação com os setores privados; i) podem ocorrer erros que conduzam à escolha de perdedores; e j) a promoção de atividades necessita ter a capacidade de ser revista.

Não se trata aqui de promover compensações para aqueles setores que possuem baixos índices de produtividade, pelo contrário, trata-se de promover as atividades (e não setores) que podem conduzir a força produtiva nacional para alcançar ganhos substanciais de

produtividade de forma generalizada e reaproveitada. As atividades seriam aquelas que podem ser reaproveitadas em um ou mais setores industriais distintos.

Paralelamente, Rodrik (2004b, p. 25-28) sugere uma série de programas de incentivo para o desenvolvimento industrial: a) fornecer subsídio ao custo de self-discovering; b) desenvolver mecanismo de financiamento de alto risco; c) internalizar os esforços de coordenação; d) incentivo público a P&D; e) subsidiar a capacitação técnica; f) utilizar a diáspora como vantagem para o empreendedorismo.

Em comunhão com os conselhos deliberativos, existe ainda a importância da existência de alguma agência que concentre e priorize as ações de forma a promover o time to

market. Nesse caso, agências públicas de venture funds são peças importantíssimas no

processo da PI. Em alguns países, esse papel é normalmente desempenhado por bancos de desenvolvimento, como no Brasil, Turquia e África do Sul.

Para Hausmann, Rodrik e Sabel (2007, p. 10), essas agências podem ser vistas como instituições que buscam oportunidades a todo momento, possuem corpo técnico com capacidades variadas para formular e implantar projetos, possuem recursos disponíveis para empreender as ações planejadas e são capazes de reconhecer os erros e corrigi-los com eficácia.

Tais agências assemelham-se, de alguma forma, aos venture funds privados, mas não são completamente iguais. Normalmente, as agências públicas estão mais inclinadas a serem monopolistas, enquanto os fundos privados são muitos, ou seja, há uma necessidade de centralização das ações de modo a estabelecer coordenação. Alem disso, as agências públicas possuem a responsabilidade de gerar ideias para projetos estratégicos para a nação. O desafio, nesse caso, é manter as agências autônomas o suficiente para escapar do jogo político e dos demais interesses associados as suas responsabilidades.

Agências estatais podem atuar de duas formas neste contexto: uma, especializando-se no gerenciamento de uma dada política; outra, coordenando os esforços. Nos casos, deve-se manter a perspectiva de autonomia das agências e o foco em suas atribuições específicas (HAUSMANN; RODRIK, 2006).

Observe-se, ainda, que os arranjos institucionais também envolveriam considerações acerca dos acordos internacionais, principalmente as ações cobertas pela Organização Mundial do Comércio (OMC ou WTO). A OMC impõe severas restrições às condutas de mercado. Por exemplo,

[…] export subsidies are now WTO-illegal (for all but least-developed countries), as are domestic content requirements and other performance requirements on enterprises that are linked to trade, quantitative restrictions on imports, and patent

laws that fall short of international standards. All of these had been part of the arsenal of industrial policies utilized by South Korea and Taiwan during the 1960s and 1970s. Moreover, countries that are not yet members of the WTO are often hit with more restrictive demands as part of their accession negotiations (RODRIK, 2004b, p. 33).

Quer dizer, as regras do jogo mudaram. É mais ou menos o que Chang (2002) chama de chutar a escada. Os países desenvolvidos, por terem alcançado patamares de produtividade mais elevados que a maioria, tendem a coibir a prática das antigas intervenções que foram por eles tomadas, como exemplo: as ações protecionistas. As regras mudaram e muitos dos instrumentos que outrora eram praticados foram praticamente banidos do jogo. Os mais afetados são: proteção à indústria infante; determinação de requisitos de desempenho para investidores estrangeiros; incentivos à exportação e a outros subsídios para o comércio; proteção da propriedade intelectual para impedir cópia de produto e algumas regras de conteúdo local (LALL, 2003, p. 5).

É bom observar que as regras estabelecidas sobre a OMC não proíbem toda sorte de instrumentos seletivos e são mais incisivas sobre aquelas intervenções que afetam mais diretamente o comércio. Adicionalmente, ainda se tem a ação inibidora proveniente de programas de ajustes estruturais, acordos de investimento e comércio bilateral, além da pressão exercida por países mais ricos. Todos esses fatores juntos terminam formando um emaranhado de restrições que inibem a ação estatal para o desenvolvimento industrial. Atualmente, o que parece ser menos sujeito a objeções refere-se às intervenções destinadas ao