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● Considerando que são três dias de reuniões, com oito horas diárias e um total de 24 horas, estas devem ser bem aproveitadas para a finalidade prevista. Com a distribuição de tempo médio de 30 minutos para cada dispositivo, com um “excedente” de 8 (oito) horas que poderia ser destinado ao debate dos dispositivos mais polêmicos;
● Previsão de três hipóteses de resultados para a consulta pública: (1) manutenção dos dispositivos, (2) alteração total ou parcial dos dispositivos, quando se formar consenso GT - movimento quilombola e (3) apresentação das manifestações do movimento quilombola não admitidas pelo GT;
● Instituição de mais duas colunas no quadro comparativo, com a seguinte finalidade: quarta coluna - para registro na redação do texto do GT, com as sugestões do movimento quilombola, que forem admitidas, integral ou parcialmente, durante a reunião, e quinta coluna – para consignação das observações, sugestões, pleitos do movimento quilombola que o GT entendesse não adequadas para acréscimo ao texto trabalhado;
● Os trabalhos serão encaminhados na seqüência leitura dos dispositivos, com o oferecimento, na forma de solicitação, da palavra, para as manifestações do movimento quilombola, seguida dos pronunciamentos livres dos Integrantes do GT, para contraponto ou anuência, e concatenação das idéias, para registro na quarta ou na quinta coluna do quadro comparativo, conforme os entendimentos que se estabeleçam;
● Na medida do possível, solicitar aos representantes das comunidades que já tragam para a consulta pública as idéias centrais de suas impugnações, com o objetivo de facilitar os encaminhamentos, facilitando, sobremaneira, os debates e a sistematização;
● Concluída a leitura, discussão, análise e registros nas quarta e quinta colunas, haveria um texto pronto para o sub-grupo de sistematização, composto do GT e alguns representantes do movimento quilombola, conforme já deliberaram em reunião de 24 de março, com a Seppir.
● Finalmente, visando ao desenho da metodologia de trabalho a ser desenvolvida para a efetivação da consulta pública, quanto à divisão de tarefas entre os componentes
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do grupo de trabalho, houve uma reunião em 9 de abril de 2008, no auditório da Escola da AGU, encontro dividido em duas partes: uma interna, com os objetivos antes descritos e outra, contando com a participação dos integrantes do movimento quilombola, Srs. Damião Braga S. Santos e Oriel Rodrigues, para os quais houve a explanação do procedimento de trabalho que deveria ser adotada durante a consulta pública, deliberações cujo registro encontra-se convertido em ata constante destes autos.
Nos dias 15 a 17 de abril de 2008, no Centro de Treinamento Educacional da Confederação Nacional dos Trabalhadores na Indústria, em Luziânia (GO), houve o encontro entre os Integrantes do Movimento Quilombola e os componentes do grupo de trabalho.
As despesas decorrentes dos deslocamentos e estada dos Integrantes do movimento quilombola foram arcadas pelos órgãos e entidades integrantes do grupo de trabalho, assim como a locação do auditório para a consulta pública. A AGU promoveu o registro das reuniões em vídeo e em atas, além da coleta das assinaturas dos participantes.
O movimento quilombola obteve o deferimento de participação de doze especialistas, para o seu assessoramento, para as atividades da consulta pública, havendo a administração federal arcado com as despesas decorrentes, quanto aos técnicos de outras unidades da federação.
Na manhã do primeiro dia, houve uma reunião preliminar do grupo de trabalho, para estabelecimento dos últimos detalhes da apresentação que seria promovida naquela data de abertura dos trabalhos, enquanto os Integrantes do movimento quilombola promoviam reunião interna, exclusiva.
Na inauguração dos trabalhos, foi distribuído a todos os participantes da consulta pública o seguinte material: (1) texto, contendo a redação do art. 68, ADCT e o Decreto nº 5.051 (BRASIL, 2004), que promulgou a Convenção OIT nº 169, (2) quadro comparativo entre o Decreto, a IN vigente a IN proposta, e (3) a seguinte programação (Quadro 1):
Quadro 1 - Programação da Consulta Pública das comunidades quilombolas quanto à alteração da
Instrução Normativa nº 20, do INCRA.
CONSULTA PÚBLICA DAS COMUNIDADES QUILOMBOLAS QUANTO À ALTERAÇÃO DA INSTRUÇÃO NORMATIVA Nº 20, DO INCRA
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PROGRAMAÇÃO
15 de abril de 2008
8 h às 10h Reunião de ambientação entre os representantes das comunidades quilombolas
10 h às 12 h
Reunião de abertura dos trabalhos, com a participação de todos os representantes das comunidades quilombolas, dos especialistas indicados pelas comunidades e dos integrantes do grupo de trabalho administrativo. Esclarecimentos sobre a metodologia de trabalho prevista para a consulta pública
14 às 18 h
Apresentação, pelo grupo de trabalho, dos pontos centrais de alteração da IN nº 20, do Incra
20 às 22 h Reunião interna entre os representantes das comunidades quilombolas 16 de abril de 2008
8 h às 12 h Reunião interna entre os representantes das comunidades quilombolas 14 às 18 h Início da leitura, artigo por artigo, análise, esclarecimento e levantamento
das sugestões quanto aos dispositivos da proposta de IN. 17 de abril de 2008
8 às 12 h Prosseguimento da leitura, artigo por artigo, análise, esclarecimento e levantamento das sugestões quanto aos dispositivos da proposta de IN.
14 às 18 h
Prosseguimento e encerramento da leitura, artigo por artigo, análise, esclarecimento e levantamento das sugestões quanto aos dispositivos da proposta de IN.
OBSERVAÇÕES:
● Concluída a primeira etapa do procedimento, o texto elaborado seria objeto de análise e deliberação de uma comissão de sistematização, composta por Integrantes do GT e por representantes das comunidades quilombolas, nos dias 18, 19 e 20 de abril de 2007.
● A comissão de sistematização foi composta de 6 (seis) representantes da administração e de 6 (seis) representantes das comunidades quilombolas, devendo encaminhar a conclusão dos trabalhos, à administração, até 22 de abril de 2008.
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Quando compareceram os componentes do grupo de trabalho para as atividades da tarde de 16 de abril de 2008, os integrantes do movimento quilombola solicitaram uma alteração de cronograma, para permanecerem em reunião interna exclusiva, o que foi deferido, com a ressalva, aceita, de que os trabalhos no dia seguinte fossem coroados pela objetividade, considerando que toda a minuta de IN deveria ser lida, discutida e analisada.
No dia 17 de abril de 2008, os componentes do GT e os integrantes do movimento quilombola se debruçaram sobre a minuta de IN e os trabalhos foram encerrados às 19 h e 2 min, com a confecção de um quadro comparativo de três colunas, contendo: (1) a minuta do GT, (2) um texto de consenso entre o GT e as sugestões do movimento quilombola e (3) o registro de todas as sugestões do movimento quilombola que não foram aceitas pelo GT.
Ficou definido que uma comissão de sistematização paritária, com doze integrantes, desde logo indicados, faria, no período de 5 a 7 de abril de 2008, a revisão e adequação do texto da coluna intermediária de maneira a consigná-lo na forma normativa a ser encaminhada à deliberação do Sr. Presidente da República.
Na data aprazada, a AGU promoveu as medidas necessárias aos deslocamentos e custeio de permanência dos integrantes do movimento quilombola, restando realizados os trabalhos na comissão de sistematização no dia 5 de maio de 2008, com um texto apto para o encaminhamento previsto.
Foram juntadas aos autos do processo administrativo respectivo todas as correspondências recebidas pela AGU, sobre o tema em relevo no relatório, final para fins de documentação adequada.
Todas as reuniões realizadas desde 25 de julho de 2007 estão registradas em atas, constantes do respectivo processo.
Configuraram anexos do relatório das atividades do grupo de trabalho:
● o quadro comparativo entre o texto do GT, o texto de consenso entre o movimento quilombola e o GT e o texto exclusivo do movimento quilombola, cujo conteúdo não propiciou o estabelecimento de consenso;
● a nova redação para as propostas gerenciais; e ● o texto exclusivo para o normativo de consenso.
Constam como anexos desta pesquisa o relatório final do grupo de trabalho, publicado no Diário Oficial da União (Anexo III), a Instrução Normativa Incra nº 57
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(BRASIL 2009) (Anexo IV) e a Convenção OIT nº 169 (Anexo V), para uma visão ampla dos aspectos relatados nesta pesquisa.
3. Fatos Subsequentes
Como resultado final do grupo de trabalho, houve a publicação da IN Incra nº 49 (BRASIL, 2008), posterior e expressamente revogada e substituída pela IN Incra nº 57 (BRASIL, 2009), editada ad referendum do Conselho Diretor da autarquia, pela Portaria Incra-P nº 315 (BRASIL, 2009). A segunda norma foi editada sem realização de consulta pública e a Advocacia-Geral da União emitiu manifestação contrária a esta providência, exatamente diante da constatação quanto ao não atendimento da formalidade em relevo.
Posteriormente, em edição de julho a dezembro de 2015, foi publicado pelo Boletim Científico do Ministério Público Federal artigo de autoria da Procuradora Regional da República Maria Luiza Grabner, sobre o direito humano ao consentimento livre, prévio e informado como proteção dos conhecimentos tradicionais.
Em 18 de abril de 2012, a ADI nº 3.239 foi colocada em julgamento do STF. Após o voto25 do Relator, Ministro César Peluso, que concluía pela procedência da Ação, a Ministra Rosa Weber26 pediu vista dos atos, na mesma data, proferindo voto pela improcedência da Ação. O Ministro Dias Toffoli pediu vista dos autos, em 8de abril de 2015, restituindo o
25 Decisão: “Após o voto do Relator, Senhor Ministro Cezar Peluso (Presidente), julgando procedente a ação
para declarar a inconstitucionalidade do Decreto nº 4.887/2003, modulando os efeitos dessa declaração, nos termos do seu voto, pediu vista dos autos a Senhora Ministra Rosa Weber. Ausentes, justificadamente, os Senhores Ministros Celso de Mello, Joaquim Barbosa e Cármen Lúcia. Falaram: pelo requerente, o Dr. Carlos Bastide Horbach; pela Advocacia-Geral da União, o Ministro Luís Inácio Lucena Adams, Advogado- Geral da União; pelos amici curiae Associação Brasileira de Celulose e Papel-BRACELPA; Sociedade Rural Brasileira; Conferência Nacional dos Bispos do Brasil-CNBB; Estado do Paraná; Associação dos Quilombos Unidos do Barro Preto e Indaiá, Associação de Moradores Quilombolas de Santana-Quilombo Santana e Coordenação das Comunidades Negras Rurais Quilombolas de Mato Grosso do Sul; Instituto de Advocacia Racial e Ambiental-IARA e Clube Palmares de Volta Redonda-CPVR, respectivamente, o Dr. Gastão Alves de Toledo; o Dr. Francisco de Godoy Bueno; o Dr. Torquato Jardim; o Dr. Carlos Frederico Maré de Souza Filho, Procurador do Estado; o Dr. Eduardo Fernandes de Araújo; e o Dr. Humberto Adami Santos Júnior, e, pelo Ministério Público Federal, a Vice-Procuradora-Geral da República, Dra. Deborah Macedo Duprat de Britto Pereira. Plenário, 18.04.2012.” (Disponível em: <http://www.stf.jus.br/portal/processo/verProcessoAndamento.asp?incidente=2227157>. Acesso em: 28/12/2016).
26 Decisão: “Após o voto-vista da Ministra Rosa Weber, que conhecia da ação direta e a julgava improcedente,
pediu vista dos autos o Ministro Dias Toffoli. Presidência do Ministro Ricardo Lewandowski. Plenário,
25/03/2015.” (Disponível em:
<http://www.stf.jus.br/portal/processo/verProcessoAndamento.asp?incidente=2227157>. Acesso em: 28/12/2016).
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processo, em 1º de julho de 2015, ao novo Relator, Ministro Ricardo Lewandowski, atual Presidente da Corte. Não se registra movimento processual posterior ao descrito.
Tem-se notícia, ainda sobre a instituição27, em meados de 2013, de grupo de trabalho interministerial na Administração federal, sob a coordenação do Ministério das Relações Exteriores (MRE) e da Secretaria-Geral da Presidência da República, para a regulamentação da Consulta Prévia prevista na Convenção OIT nº 169, mas as atividades ainda estariam inconclusas.
Houve a notícia, numa das entrevistas realizadas, de que haveria uma demanda perante a Corte Interamericana de Direitos Humanos em face do Estado Brasileiro, acerca da não implementação da previsão contida no Decreto nº 5.051, (BRASIL, 2004), que promulgou em território nacional a Convenção OIT nº 169, mas em pesquisa detalhada realizada no sítio eletrônico28 daquela Corte, sob todas as modalidades de procedimentos, não se logrou êxito na identificação do procedimento.
A litigância não é a vontade do Estado, não decorre da configuração republicana, ou da democracia, pois nestes tudo é conciliável. O entrave está na vontade que não é do Estado, está na potencial vontade humana justificada na aparente compreensão sobre burocracia, mas que não se soergue. Não há deslinde para a litigância intragovernamental sem se prestigiar o interesse público, a sociedade e a necessidade de desenvolvimento nacional.
O olhar retrospectivo a respeito da litigância intragovernamental conflagrada sinaliza para as perspectivas perdidas devido a sua existência e como interfere como obstáculo à efetivação democrática, à medida em que a satisfação das necessidades sociais travestidas em políticas públicas, ficam emperradas.
A ausculta de gestores e o do Ministério Público a respeito do caso concreto, em entrevistas realizadas, induz reflexões e sinaliza caminhos viáveis para uma atuação inovadora em que os problemas possam efetivamente ser convertidos em desafios e oportunidades de aprimoramento da gestão, como previsto na literatura que fundamenta o planejamento gerencial. Evidencia aspectos em que se há de ater para prevenir e encaminhar
27 Disponível em: <http://www.conectas.org/pt/acoes/empresas-e-direitos-humanos/noticia/3387-nota-
publica-sobre-regulamentacao-da-consulta-previa>. Acesso em: 28/12/2016.
28 Disponível em: <http://www.corteidh.or.cr/cf/Jurisprudencia2/index.cfm?lang=en>. Acesso em:
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tais obstáculos sem novos ônus à estrutura estatal, que merece ser preservada, visando a que atenda seu fim.
Sob o enfoque do Ministério Público, por exemplo, não se justifica que as políticas públicas não tenham a máxima efetividade e a litigância gere o descumprimento do dever estatal para com a sociedade.
Não é a disputa pela observância democrática a que se sobrepõe à gestão das políticas públicas e o vislumbre crítico deve estar em constante randomização no cenário administrativo, prevenindo que o desborde de contextos outros que desviam da finalidade em disputas por espaços não condizentes com a razão de Estado, do Estado democrático de direito.
Há um ponto de relevo nessa avaliação, quando ao protagonismo que necessita ser assumido pela gestão como meio de concretização do Estado, sob os auspícios do suporte jurídico, meio para esta instrumentalização.
Com o auxílio dos mecanismos técnico-jurídicos, podem gestores aviar as soluções possíveis e factíveis ao que deve ser o seu norte. Não há de ser a norma o empecilho para a satisfação das políticas públicas, uma vez que esta as viabilizou. Tampouco a profusão normativa meramente é o caminho para a gestão eficiente, eis que tal fenômeno até hoje eloqüente nesta Nação, sequer logrou prevenir entreves ao desenvolvimento.
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IV. A LITIGÂNICA INTRAGOVERNAMENTAL COMO ENTRAVE À GESTÃO 1. A Avaliação dos Efeitos da Litigância
A realização de entrevistas com uma parcela de integrantes do grupo de trabalho interministerial e informal, além do então Advogado-Geral da União e a Subprocuradora- Geral da República, Coordenadora da Sexta Câmara do Ministério Público Federal, teve como objetivo conhecer a percepção sobre os trabalhos desenvolvidos e a sua repercussão no efeito objeto da pesquisa, vale dizer, a interferência dos seus resultados para a gestão de políticas públicas.
Foi eleita uma representação simbólica dos polos que indicavam o antagonismo inercial e causal para a composição do grupo de trabalho, tendo sido contatos integrantes do Incra, MMA, Seppir, Casa Civil, GSI-PR, MDA, ICMBio e FCP. Devido ao decurso do tempo, nenhuma das pessoas contatadas desenvolve as mesmas atribuições ou ocupa os postos de trabalho que motivaram as suas indicações para as atividades, exceto o membro do MPF.
O lapso temporal foi desfavorável também para os contatos havidos e a recordação pormenorizada dos fatos, mas, de uma maneira geral, configurou-se uma boa acolhida ao pedido de entrevista e as surpresas previstas na lição de BAUER e GASKELL29 (2015, p. 70) puderam ser comprovadas.
29 Quantas entrevistas são necessárias?
Sob muitos aspectos, esta questão prova a resposta, “que comprimento tem uma corda?”, e na realidade, a resposta é: “depende”. Depende da natureza do tópico, do número dos diferentes ambientes que forem considerados relevantes e, é claro, dos recursos disponíveis. Contudo, há algumas considerações gerais que guiam a decisão. Um ponto-chave que se deve ter em mente é que, permanecendo todas as coisas iguais, mais entrevista não melhoram necessariamente a qualidade, ou levam a uma compreensão mais detalhada. Há duas razões para esta afirmação. Primeiro, há um número limitado de interpelações, ou versões, da realidade. Embora as experiências possam parecer únicas ao indivíduo, as representações de tais experiências não surgem das mentes individuais; em alguma medida, elas são o resultado de processos sociais. Neste ponto, representações de um tema de interesse comum, ou de pessoas em um meio social específico são, em parte, compartilhadas. Isto pode ser visto em uma série de entrevistas. As primeiras são cheias de surpresas. As diferenças entre as narrativas são chocantes e, às vezes, ficamos imaginando se há ali algumas semelhanças. Contudo, temas comuns começam a aparecer, e progressivamente sente-se uma confiança crescente na compreensão emergente do fenômeno. A certa altura, o pesquisador se dá conta que não aparecerão novas surpresas ou percepções. Neste ponto de saturação do sentido, o pesquisador pode deixar seu tópico guia para conferir sua compreensão, e se a avaliação do fenômeno é corroborada, é um sinal de que é tempo de parar.
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O formulário, constante como Anexo I, objetivava a percepção dos gestores sobre a forma de tratamento da litigância intragovernamental, especialmente com a colheita de informações quanto aos seus aspectos favoráveis ou desfavoráveis ao encaminhamento pretendido, a satisfação das políticas públicas.
Como observado acima, as entrevistas realizadas com então Advogado-Geral da União, hoje Ministro do STF; a Subprocuradora-Geral da República, Coordenadora da Sexta Câmara do Ministério Público Federal; e o então Consultor-Geral da União sofreram alguma variação, considerando que o formulário adotado se destinava aos integrantes do grupo de trabalho. O Consultor-Geral da União assumiu a coordenação, o então Advogado-Geral da União e a Subprocuradora-Geral da República tinham participação e percepção diferentes, diante do também diverso grau de envolvimento com as atividades.
Para a análise das respostas percebidas, o critério utilizado diz respeito à possibilidade de interferência favorável ou desfavorável dos resultados do grupo de trabalho no tocante à gestão de políticas públicas, contemplando, especialmente, quando for factível, a variável referente à discricionariedade da atuação administrativa.
Para esta apreciação, não foi avaliada qualquer entrevista isoladamente, mas os pontos destacados, considerando que uma mesma entrevista pode ter apreendido percepções em um ou outro sentido. A íntegra das respostas consta como Anexo II deste trabalho. Na coletânea dos aspectos a seguir apresentados, não se promove o juízo de valor quanto às afirmações coligidas, exceto para enfatizar, em algum ponto, a sua relevância para a pesquisa em curso, que tem como pergunta central, para o estudo de caso, a sua contribuição para a gestão de políticas públicas.
No último tópico deste capítulo são tecidas as observações da pesquisadora quanto as respostas apreendidas pelos entrevistados.
2. O Desafio para a Advocacia de Estado
A atuação da AGU na coordenação do grupo de trabalho foi vislumbrado de forma diversificada pelos entrevistados: para alguns, cabia à AGU esta função e a desenvolveu com êxito; para outros não competia, havendo isto implicado a redução do empoderamento das áreas sociais do governo, embora tenha havido um resultado final favorável, diante da
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realização da consulta pública, porque a percepção externa do governo teria ganho determinado nível de confiabilidade, sobre o que se discorrerá mais à frente.
A percepção negativa da atuação da AGU na conciliação promovida decorre do entendimento de que não se tratava efetivamente de uma litigância por razões jurídicas, mas de contexto político, uma disputa do espaço na administração que o movimento social reivindicava, mas que estava obstado pela ação de uma área mais conservadora, voltada para a questão de segurança de Estado.
Percebe-se o privilégio, nesta compreensão do entrevistado, de que a rede dialógica a ser estabelecida deveria contemplar a satisfação da política pública mediante a ausculta social e a interação entre os componentes desta ala da administração, configurando a necessidade de se prestigiar os compromissos estabelecidos com a programação política originária da ocupação do governo. Como sinalizam O’DONNELL (2011 e 2000) e DAHL, cada um com sua abordagem, ao descrever os elementos para a percepção democrática, há necessidade de manifestação posterior ao processo eleitoral, o que se detecta mediante a possibilidade do pronunciamento e a eventual capacidade de interferir nos resultados. De acordo com esses autores, quanto mais se vislumbrem presentes estes elementos (participação e interferência), de forma conjugada, mais plausível a probabilidade de evidência democrática.
Mesmo com um nível de divergência considerável, teria havido, para um entrevistado, a possibilidade de composição administrativa mínima ente a área ambiental, capitaneada por MMA, ICMBio e IBAMA, o que não era possível com a representação da área de segurança e militar, como MD e GSI. Como a controvérsia, em parte da apreciação comentada, não era entendida como jurídica, a intervenção da AGU impedia que os efetivos