A análise das políticas públicas constitui um campo muito controverso no âmbito da ciência política e econômica, especialmente nos países em desenvolvimento como o Brasil. Contribui para isso a falta de um instrumental teórico analítico voltado à realidade desses países. Os instrumentais instituídos servem para análise dos países desenvolvidos, por serem mais adequados às suas realidades históricas.
Nestes países, instituiu-se o método de “Policy Analysis”, que correlaciona os efeitos das políticas públicas com as instituições políticas, o processo político e os conteúdos das políticas. No caso do Brasil, esses estudos ganharam força na década de 90, com ênfase nas estruturas setoriais, instituições e negociações de políticas específicas, porém com um grau restrito de análise, diversidade metodológica e pouco embasamento teórico (FREY, 2000).
A abordagem de “Policy Analysis” utiliza os conceitos de “Polity”, “Politics” e “Policy” para designar respectivamente as instituições políticas, os processos políticos e os conteúdos das políticas. O primeiro conceito refere-se à dimensão institucional, demarcado pelo sistema político, jurídico e administrativo.
O segundo, de ordem processual, dimensiona o processo político que, por sua vez, está em conflito com os objetivos, os conteúdos e as decisões políticas, especialmente no que tange aos aspectos alocativo e distributivo. O terceiro diz respeito à concretização dos conteúdos – os programas propriamente ditos, a estrutura de gestão e execução das políticas públicas. Essas especificidades não desconsideram suas influências mútuas, já que são interdependentes e não-estáticas.
Nesta perspectiva, a “Policy Analysis” corrobora a idéia de que a metodologia para análise de políticas públicas não deve se limitar aos parâmetros puramente quantitativos, dado o grau restrito de explicação; sugere que um exame mais detalhado requer uma investigação intensa sobre o processo político-administrativo, de modo a identificar no âmbito interno da
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estrutura governamental, as causas dos possíveis sucessos ou fracassos das políticas públicas, sejam elas de caráter universal ou focalista.
Para tanto, propõe-se acrescentar ao método de “Policy Analysis” as categorias “Policy Networks”, “Policy Arena” e “Policy Cycle”. A primeira procura caracterizar “as interações entre as diferentes instituições e grupos tanto do executivo, do legislativo como da sociedade na gênese de uma determinada política pública” (FREY, 2000, p. 11)18. Na prática os autores referem-se às “redes de relações sociais” conveniadas, menos rígidas e não disciplinadas pela institucionalidade.
A “Policy Arena” ou arena política busca apreender a dinâmica social e a relação com os atores relevantes na definição das políticas públicas. Questões como externalidades provocadas por uma ação política produzem reações preliminares quanto aos efeitos das políticas, dando, assim, o tom e a dinâmica social do processo político, reações embasadas em expectativas racionais de ganhos ou de perdas (FREY, 2000)19.
A categoria “Policy Cycle” consiste no chamado ciclo político, associado ao prazo de validade das políticas públicas que levam em conta os tempos políticos governamentais. Sendo assim, elas são passíveis de modificações a partir dos processos político- administrativos. Portanto, a temporalidade constitui uma variável estratégica para avaliar os efeitos de uma determinada política pública (FREY, 2000)20.
Considera-se ainda como método para análise de políticas públicas o neoinstitucionalismo. Este método ganhou espaço no âmbito da ciência política em contraposição à metodologia “Policy Analysis”, com a crítica ao excessivo peso dado aos processos políticos e aos conteúdos das políticas, bem como pelo pressuposto de que os processos políticos são determinados pelo conteúdo das políticas.
O neoinstitucionalismo procura negar essa visão por entendê-la claramente adequada à realidade dos países desenvolvidos, com instituições estáveis. Para os países em desenvolvimento que possuem instituições políticas pouco consolidadas, os processos políticos e o conteúdo das políticas são atrelados às estruturas político-institucionais, e em última instância determinados por elas, configurando-se em uma importante fonte de análise para avaliação das políticas públicas.
18HECLO, Hung. Issue Networks and the Executive Establishment. In: FREY, Klaus. Políticas públicas: um debate conceitual e reflexões referentes à prática da análise de políticas públicas no Brasil, 2000.
19 LOWI, Theodore J. Four Systems of Policy, Politics and Choice. In: FREY, Klaus. Políticas públicas: um debate conceitual e reflexões referentes à prática da análise de políticas públicas no Brasil, 2000.
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COUTO, Cláudio Gonçalves. A Longa Constituinte: reforma do Estado e fluidez institucional no Brasil. In: FREY, Klaus. Políticas públicas: um debate conceitual e reflexões referentes à prática da análise de políticas públicas no Brasil, 2000.
Para Frey (2000), o neoinstitucionalismo não se confunde com o institucionalismo tradicional que tenta explicar o sucesso e o insucesso das políticas públicas por meio das instituições. O neoinstitucionalismo amplia, inclusive, o conceito de instituição, reconhecendo não apenas as estruturas institucionais, mas também a “constituição, as representações e práticas compartilhadas” exercidas por meio das redes de relações sociais.
A visão neoinstitucionalista compreende que nem sempre os processos políticos são determinados pelos conteúdos das políticas, mas também entende que nem tudo se explica pelas instituições políticas, de modo que um determinado fato pode ser explicado tanto por um processo político pouco consolidado quanto por estruturas institucionais frágeis. Assim, o neoinstitucionalismo avança para além da explicação processual do comportamento político e passa a contribuir na formulação de estratégias para análise científica de políticas públicas (FREY, 2000).
A “Policy Analysis”, embora apropriada para avaliação de políticas públicas, exige, para o caso do Brasil, complementaridade do neoinstitucionalismo, uma vez que saltam aos olhos a fragilidade das instituições políticas de caráter exclusivamente delegativas e o seu grau de fluidez prevalecente, condições sobre as quais atuam interesses de grupos e os arranjos de cúpula em detrimento do fortalecimento das instituições e dos atores sociais. Fica incompleto proceder a uma análise com ênfase apenas nos conteúdos das políticas, como sugere a metodologia de “Policy Analysis”.
Todavia cabe ressaltar as inúmeras dificuldades para análise de políticas públicas por não se dispor de uma teoria uniforme. Apesar disso, considera-se relevante uma combinação metodológica para esse aprofundamento teórico (FREY, 2000)21. Fato evidente para o caso brasileiro, já que as políticas públicas têm histórico compensatório e focalista quase sempre atreladas aos grupos oligárquicos, sendo praticamente inexistente o peso das instituições políticas e dos atores sociais.