O Modelo Constitucional de Segurança

Inegável que no texto do art. 144 a segurança aparece como uma noção difusa, de limites indefinidos e com uma sobrecarga de funções a diversos corpos de polícia, o que para BARBOSA (2008, p. 65) demonstra que a noção de ordem pública permanece como predominante, isto é, “procura-se preservar a grandeza da ordem pública e a segurança pública, sendo esta exercida em função daquela, como seu aspecto, seu elemento e sua causa”.

De fato, a redação do art. 144 da Constituição Federal é confusa, pois não deixa claro se a finalidade da “segurança pública” é proteger o Estado ou o cidadão, pois ao mesmo tempo em que determina que seu objeto de proteção é a “ordem pública”, também determina como objetos a “incolumidade pessoal” e o “patrimônio”.

Não fica claro, portanto, se a “segurança pública” diz respeito prioritariamente à proteção do Estado, do governo ou dos cidadãos, de forma que “é como se a transição para a democracia não tivesse sido completa” e as organizações estatais

168Estes princípios fundamentais estão previstos no art. 1º, que prevê: “A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui -se em Estado Democrático de Direito e tem como fundament os: I - a soberania; II - a cidadania; III - a dignidade da pessoa humana; IV - os valores sociais do t rabalho e da livre-iniciativa; V - o pluralismo político. Parágrafo único. Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição”.

169Os direitos fundamentais estão dispostos, principalmente, no art. 5º, cujo caput tem a seguinte redação: “Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo -se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:”

responsáveis pela segurança pública “passassem a se dedicar à proteção dos cidadãos, mas sem abrir mão de sua função principal de proteção do Estado ou do governo” (MESQUITA NETO, 2011, p. 35).

Soma-se a essa celeuma a tradição militarista mantida pela Constituição Federal de 1988 que, na contramão dos processos de democratização, manteve uma polícia com estrutura militar e vinculada às forças armadas, fato que tem sido apontado como uma das causas principais da ineficiência policial e da violação sistemática dos direitos humanos.170

Este foi o resultado dos debates da Assembleia Nacional Constituinte: um texto constitucional que não conseguiu, pelo menos no aspecto relativo à segurança pública, se livrar totalmente das amarras autoritárias do regime ditatorial. Mas isso não significa, em absoluto, que a Constituição Federal tenha adotado uma concepção de segurança pública autoritária, mas apenas que não esgotou o seu potencial democrático, pois poderia ter ido muito além. Ademais, é preciso que se interprete o art. 144 no contexto da Constituição e não de forma isolada e autônoma.

Desse modo, apenas uma interpretação apressada poderia concl uir que por conta da ambiguidade do art. 144 seria possível justificar tanto políticas autoritárias quanto políticas democráticas, pois um conceito de segurança pública “adequado à Constituição de 1988 é um conceito que se harmonize com o princípio democrá tico, com os direitos fundamentais e com a dignidade da pessoa humana” (SOUZA NETO 2007, p. 8).

Efetivamente, os princípios fundamentais, por conta de sua importância para a configuração de um estado democrático de direito, produzem eficácia171 irradiante

170 Nesse sentido, BARBOSA (2008, p. 66 et seq.) ao escrever que: “Em termos mais claros, enquanto os conflitos sociais e políticos deixaram de ser conflitos que desestabilizam seriamente o regime democrático, e hoje já não existem ‘inimigos internos’ para reprimir violentamente, a democracia não eliminou as causas que seguem determinando a debilidade institucional do Estado de Direito. Isto é, a permanência d o militarismo nas forças de segurança ainda é um problema para os governos democ ráticos brasileiros. O que significa que, apesar dos avanços, o Estado não desenvolveu uma dimensão substancial de eficácia das forças de segurança na aplicação da ordem e de proteção dos direitos individuais dos cidadãos. O certo é que a atuação da polícia brasileira se revelou incompatível com o Estatuto Jurídico do Estado, o que denota um claro retroc esso nas políticas públicas de segurança cidadã”.

171 Ao classificar o art. 1º da Constituição, J. AFONSO DA SILVA (2008a, p. 91) escreve: “Essas ideias gerais sobre aquelas normas fundamentais – verdadeiras decisões políticas concretas que denunciam a forma política de ser do povo brasileiro e formam o pressuposto básico para toda s as

sobre os demais preceitos que compõem a Constituição172, inclusive sobre aqueles especificamente relacionados à segurança pública. Entre esses princípios fundamentais, encontra-se a cidadania e a dignidade da pessoa humana (art. 1º, incisos II e III, respectivamente)173.

Por essa razão, apenas a gestão da segurança pública alicerçada em concepções democráticas, comprometida com a observância efetiva desses princípios, é compatível com a Constituição Federal.

Em raciocínio semelhante ao realizado por GRAU (2006a, p. 193), quando aduz que não se pode admitir que na Constituição Federal existam, simultaneamente, duas ordens econômicas (uma neoliberal e outra intervencionista e dirigista), é possível afirmar que não se podem admitir duas concepções de segurança pública, uma autoritária e outra democrática e cidadã.174

Ainda com GRAU (2006b, p. 44) destaca-se que a interpretação do direito é a interpretação do direito, no seu todo, não de textos isolados, desprendidos do direito.

Em suas palavras “não se interpreta o direito em tiras, aos pedaços”. A interpretação sempre impõe ao intérprete, em qualquer circunstância, o caminhar pelo percurso que se projeta a partir dele – do texto – até a Constituição. “Um texto de direito isolado, destacado, desprendido do sistema jurídico, não expressa significado normativo algum”.

norm ações ulteriores, inclusive para as leis constitucionais, conforme o pensamento de Schmitt –

demonstram que se trat a de normas de eficácia plena; por isso, talvez, é que o mesmo Schmitt chega a afirmar que são mais que leis e normações, com exagero inegável, visto que tal tese acaba por destruir-lhes a natureza jurídica”.

172 Não há hierarquia formal ent re as normas constitucionais, mas há hierarquia material. Nes se sentido, BARCELLOS (2002, p. 74); V. AFONSO DA SILVA (2005, p. 123.)

173 Adotando o critério de DWORK IN de distinção ent re princípios e regras, GRA U (2006a, p. 161) classifica o art. 1º, caput e incisos, como “princípios”. Por sua vez DWORKIN (2007, p. 36) define princ ípio com as seguintes palavras “... um padrão que deve ser observado, não porque vá promover ou assegurar uma situação ec onômic a, política ou social considerada desejável, mas porque é uma exigência de justiça ou equidade ou alguma outra dimensão da moralidade.”

174Nesse sentido, GRA U (2006a, p. 193): “…sendo a Constituição um sistema dotado de coerência, não se presume contradição entre suas normas. A admitir -se a ocorrência de contradições ent re elas – “princ ípios e soluções contraditórias”, como refere Raul Machado Horta – por força hão de ser elas eliminadas, seja para afirmar-se que umas não são válidas (ou não se aplicam a determinados casos), seja as interpretando de modo adequado e suficiente à superação da contradição ou contradiç ões. Apenas a segunda alternativa é, todavia, praticável, até porque a primeira nos conduziria ao absurdo de supormos que há, na Constituição de 1988, duas ordens econômicas, uma neoliberal, outra intervencionista e dirigista”.

Entretanto, o problema que surge é de como conciliar essa compreensão e limitação constitucional da segurança pública com a expressa previsão, também constitucional, de que a “segurança pública” é exercida para preservação da “ordem pública”?

Para alcançar tal intento, é necessário que se delimitem algumas questões, como: Qual o conteúdo semântico da expressão “ordem pública”? E quando houver uma tensão entre os “direito fundamentais” e a “ordem pública”, qual deverá prevalecer?

A definição conceitual da "ordem pública" é essencial para estabelecer o regime constitucional da segurança cidadã. Primeiro, por uma questão metodológica, pois é necessário que se estabeleça o caráter ontológico do que se pretende estudar, sob pena de se fazer uma análise absolutamente tautológica. Segundo, e de forma consequente, porque a Constituição Federal, no art. 144,

caput, vincula os referidos conceitos ao prever que “a segurança pública (...) é exercida para a preservação da ordem pública", de forma que somente é possível compreender a segurança pública em razão da, ou em relação à, ordem pública. Há entre os dois termos uma relação de funcionalidade, pois a segurança pública tem por função a ordem pública175.