3. O COSMOPOLITISMO PARA HABERMAS
3.3. O modelo cosmopolita de múltiplos níveis e a criação de uma instituição supranacional
Habermas propõe, à luz da ideia kantiana e considerando as estruturas hoje existentes, a constituição política da sociedade mundial não como tendo a natureza de uma estrutura estatal unitária com concentração de competência, mas descentralizada em um sistema de múltiplos níveis. No plano supranacional, haveria uma organização mundial voltada à manutenção da
112 Ibid, p. 89.
paz e à defesa dos direitos humanos e no plano transnacional, no âmbito de conferências e sistemas de negociação, tratar-se-ia de problemas difíceis da política interna mundial, especialmente as questões econômicas e ecológicas. Permaneceria, ainda, o nível local, com o poder estatal dotado de competências relacionadas à organização interna114.
Quanto ao plano supranacional, Habermas analisa a atuação da organização mundial que mais ou menos exerce as competências adstritas a esse nível, a ONU. Com os terrores das sequenciais grandes guerras mundiais, com o extermínio de judeus, ciganos, e a criminalização estatal, além da palpável ameaça de possível destruição total, a sociedade internacional se viu diante na necessidade de mitigar o princípio da não-intervenção do direito internacional. A responsabilização dos Estados pelos crimes contra a humanidade e a responsabilização individual de indivíduos, representantes governamentais, perante os Tribunais de Tóquio e Nuremberg marcou o fim do direito internacional como um direito de Estados115. Nunca antes na história um sujeito foi posto sub judice em um tribunal internacional para se responsabilizar por suas ações, consideradas crimes contra a humanidade. Sem incursionar sobre a legislação que deu amparo às condenações desses tribunais, essa questão fática é muito importante para que reconheçamos que já estamos – e já estávamos na década de cinquenta do século XX – um passo adiante do direito internacional clássico.
Habermas menciona que a Carta da ONU, aprovada em 1945 em São Francisco, Estados Unidos da América, definitivamente ultrapassou a mera intenção de prevenção de guerras em direção a uma constitucionalização do direito internacional. Isso não quer dizer que quem a aprovou tenha tido a intenção de aprovar uma constituição, sendo possível dar tanto uma interpretação convencional quanto constitucional ao documento, uma vez que tem uma redação bastante aberta. Essa é uma posição muito ousada de Habermas, pois, mesmo considerando o caráter voluntarista das adesões, ele entende que a aquilo representou uma autolimitação e uma baliza das atividades internas e externas dois países.
Ainda que em um primeiro momento as inovações do direito internacional tenham sido ineficazes (sobretudo no período da Guerra Fria), Habermas entende que a configuração da sociedade mundial dada de 1945 em diante caminha em direção de um regime de paz e direitos
114 Frederich Vandemberghe, resumindo a teoria cosmopolita de Habermas, diz que os três diferentes
níveis interconectados representam a realização da democracia dentro dos estados (nível nacional), entre os Estados nível transnacional) e o nível mundial (nível supranacional). VANDENBERGHE, 2011, p. 95.
humanos acordados no plano supranacional, o que, aliada à crescente pacificação da sociedade mundial, enseja uma política interna global que funciona no plano transacional, mas sem governo mundial.
E, conquanto seja controversa a hipótese de se interpretar a Carta da ONU como uma constituição na literatura jurídica, Habermas aponta três novidades normativas116 que, para ele, dão ao documento uma característica constitucional, pelo menos em comparação com o estatuto da Liga das Nações: 1) o entrelaçamento entre o escopo de manutenção da paz com a política de direitos humanos; 2) a clara previsão de ameaças de condenação penais e sanções àqueles que não obedecerem a proibição de violência, e 3) a universalização do direito estabelecido no documento e o caráter inclusivo da organização constituída. Na opinião de Habermas, a Carta na ONU dá espaço para que os Estados não se considerem apenas como sujeitos de tratados internacionais, mas, junto com seus cidadãos, podem se considerar titulares da sociedade mundial politicamente organizada.
Inobstante, o filósofo sugere que os mecanismos internacionais existentes não representam nem praticam um poder legitimamente dado pelos cidadãos. A falta de poder cogente e as recomendações não vinculantes dadas pela ONU não representam um nível de poder supranacional imperativo para exigir o cumprimento das normas. A União Europeia, noutro ponto, demonstra o início de uma instituição no plano supranacional.
Habermas propõe que esses mecanismos de exercício de poder trans e supranacionais precisam ter poderes executivos, legislativos e judiciários, tal como têm os governos internos, contudo, estes subsistiriam, com sua parcela de competências no exercício do poder. Ele afirma que não é consistente a proposta kantiana de existir uma aliança duradoura entre os povos capaz de respeitar a soberania dos Estados, tal qual como é hoje. Diz que a sociedade cosmopolita precisa ser institucionalizada a tal ponto que vincule governos em particular e que garanta um comportamento juridicamente adequado por parte dos membros, sob pena de sanções. Assim, deve-se formar uma federação com instituições em comum, que assumam algumas funções estatais, regulando a relação de seus membros e controlando a observância das regras.
É pela ausência do elemento de poder central que o direito internacional clássico, baseado em tratados, é insuficiente para garantir a paz. Essa conclusão é manifestamente contrária às visões anti-cosmopolitas, que acreditam que basta o reconhecimento voluntário de tratados internacionais para a ordem internacional; e, nesse sentido, seu argumento é puramente
empírico117, baseado nas já mencionadas insuficiências dos Estados nacionais ante os nos imperativos sistêmicos da globalização. Aqui, cabe a crítica à ONU porque ela proíbe guerras de agressão e permite a ação do Conselho de Segurança quando houver casos de ameaça ou violação da paz, mas se retrai totalmente em intervir em assuntos internos, fazendo questão de preservar – ainda que apenas formalmente – a soberania nacional. A ONU, erroneamente, diz, não tem forças próprias sob seu comando, dependendo da voluntariedade de meus membros para agir de qualquer maneira.
A oposição à ONU não cessa. O fato de o Conselho de Segurança ser composto apenas de potências que têm direito de veto, considera Habermas, gerou a criação de superpotências, as quais, ao longo de décadas, bloquearam-se mutuamente. O filósofo critica, ainda, a atuação do Tribunal de Haia, que só entra em ação a partir de requerimento e não tem força de obrigar os estados com seus vereditos, concluindo que a segurança internacional hoje se garante não pelas normativas da ONU, mas pelos acordos das grandes potências acerca do controle de armamentos e pelas parcerias de segurança118.
Habermas segue considerando que Kant pensou a união cosmopolita como uma federação de Estados, e não de cidadãos, porque não podia superar a noção de nacionalismo, pois não tem sentido que ele pensasse que o direito geral se baseia em direitos humanos e mesmo assim mediatizasse a autonomia das pessoas pela soberania de seus estados. Para ele, com o cosmopolitismo, os cidadãos seriam ao mesmo tempo cidadãos nacionais e do mundo, capazes de participar diretamente das organizações trans e supranacionais, podendo, inclusive, ser responsabilizados individualmente por crimes cometidos, saindo detrás do manto da soberania estatal – tal como ocorreu nos tribunais do pós Segunda Guerra.
A função do direito cosmopolita é, para Habermas, se sobrepor aos sujeitos jurídicos coletivos do direito internacional e se infunda no posicionamento dos sujeitos jurídicos individuais, e, ainda, que fundamente para estes uma condição não mediata de membros de uma associação de cidadãos do mundo livres e iguais.
Habermas diz que a apesar de a ONU ter esmiuçado em diversas resoluções as questões especialmente protegidas sobre os direitos humanos e apesar de ela conferir mais significado às vindicações individuais dos cidadãos, que pode ser contra seu próprio país, ainda não dispõe
117 LAFONT, Cristina. Alternative visions of a new global order: what should cosmopolitans hope for?
Ethics & Global Politics, v. 1. 2008. p. 43.
de um Tribunal para ações penais que julgue devidamente comprovados casos de violação de direitos humanos. Os tribunais ad hoc que julgam crimes de guerra, como foram as Cortes Militares Internacionais de Nuremberg e Tóquio, são ainda hoje exceções, e, mesmo assim, os fundamentos centrais dos vereditos foram tidos como “princípios do direito internacional”. Habermas não põe em xeque essas decisões nem entende que foram arbitrárias, mas considera que a maior vulnerabilidade da defesa global dos direitos humanos é a falta de um poder executivo que imponha a devida observância à Declaração Universal dos Direitos Humano
Ele segue considerando que é incompatível à defesa dos direitos humanos a estrita observância à soberania dos países, sendo, pois, necessário rever a proibição de intervenções. Como exemplo, usa da Guerra do Golfo, em que a ONU, utilizando-se do direito de intervenção que possui quando há casos de ameaça à segurança internacional, determinou proibições de voos e implantou tropas do Iraque sententrional, criando portos de fugas para os curdos. Habermas diz que, sob o ponto de vista jurídico, ele não interviu em assuntos interiores, mas para os Aliados, foi exatamente isso que fez a ONU, salvando (no caso dos curdos) uma minoria nacional frente à própria nação. Sobre esse posicionamento, Costas Douzinas interpreta que, para Habermas, a violações de direitos humanos são vistos não como erros morais, mas como crimes semelhantes aos crimes de guerra e, desse modo, uma intervenção militar não funciona como uma guerra, mas como uma ação policial119.
Habermas sustenta, como dito anteriormente, que a transição do direito internacional ao cosmopolita já está acontecendo. Outras coisas, ao contrário, parecem apontar ao fortalecimento do nacionalismo. Mas essa conclusão depende da perspectiva adotada. O filósofo declara que Kant previu bem o início dessa passagem abordando uma condição pacífica entre as repúblicas, a força agregadora dos mercados globais e a pressão normativa da opinião pública liberal. Kant achava que os Estados se uniriam em torno da ampliação de uma associação de Estados livres, que representaria um núcleo de vanguarda de repúblicas pacifistas, vez que todos quereriam fazer parte dessa união poderosa, esclarecida e feliz. Ocorre que hoje em dia a ONU contempla todos os estados, independentemente de serem republicanos ou de respeitarem os direitos humanos.
A expressão da união dos Estados é vista na Assembleia da ONU, onde todos têm iguais direitos. Ali na Assembleia existe uma sociedade mundial estratificada, pois, além de a
119 DOUZINAS, Costas. Human Rights and Empire. Abingdon/Reino Unido: Routledge-Cavendish.
ONU abstrair a diferença de legitimidades daqueles governos no âmbito interno e também a diferença entre as nações, o processo de desenvolvimento do mercado mundial produz uma inter-relação necessária entre a progressiva produtividade e a miserabilidade crescente. Habermas sustenta que a irreversível globalização divide o mundo e o desafia ao agir cooperativo em razão de todos constituírem uma comunidade de risco.
Ele pontua que apenas os países de primeiro mundo conseguem razoavelmente harmonizar seus interesses ao caminho de uma experiência cosmopolita, pois os países de segundo mundo se mantinham com constituições autoritárias, centradas em seu desenvolvimento interno e rígidas quanto às relações externas; e os países de Terceiro Mundo buscam se manter diante da debilitada formação (como a Somália) e frente aos poderes paraestatais que não raramente provocam guerras civis invisíveis à opinião pública mundial.
Habermas sustenta que a guerra, por ser multifatorial, deve ser entendida numa perspectiva cosmopolita não apenas como uma questão de não guerra, mas em um processo que almeje a observância de pressupostos reais para o convívio livre entre grupos e povos, dando condições factíveis de resolução de conflitos para que, esgotadas as tentativas, não se volte à opção da guerra. Isso porque tanto a Guerra Fria quanto atuais contextos de conflitos entre países geram uma tensão que obsta o relacionamento interestatal. Desse modo, não basta que não haja guerra, sendo necessário que a convivência seja harmoniosa. Para o filósofo, qualquer política baseada em conceitos de paz como esse basearia sua atuação em tudo o que não fosse militar, inclusive sob a alcunha de intervenção militar, fomentando nos estados soberanos uma autonomia autossustentável de relações sociais, a participação democrática, a tolerância de culturas e as condições efetivas de um Estado de direito. Ele reconhece, no entanto, que uma política assim, que exerceria seu poder coativo no máximo em influências indiretas, como embargos econômicos, envolve complexos processos e alto custo, além dos outros problemas porventura supervenientes, o que provoca uma retração da atuação das grandes potencias por medo de que fique somente com elas a iniciativa e os custos120.
Habermas diz que para que esse contexto se forme, é necessário 1) que o Conselho de Segurança se una em torno de um objetivo comum, que mude a cultura política dos estados, que só se unem em torno de políticas abnegadas de curto prazo e quando têm de reagir à opinião pública; 2) a formação de regimes regionais que deem sustentação à organização mundial supranacional; e 3) a incitação a um comércio coordenado global, cujo ponto central é a
percepção dos perigos globais. Sem isso, contudo, Habermas entende que ainda assim se forçará a integração do mundo porque os sistemas internacionais têm de funcionar de modo uniforme, uma vez que todos formam uma comunidade de risco involuntária devido ao desequilíbrio ecológico, ao terrorismo, às assimetrias do bem-estar e ao poder econômico, etc.
Outra coisa que parece corroborar com a indicação de que existe o desenvolvimento de um processo tendente ao cosmopolitismo121 é a criação de uma união fiscal europeia desde 2011 - não aprovada pelo reino unido - que enfraquece a soberania dos países em questões de política financeira, centralizando as decisões e dando grande poder aos burocratas que comandam o Banco central europeu. É em configurações como estas que vemos a necessidade de implantação de um sistema político democrático. No caso da união fiscal, as legítimas críticas voltam-se exatamente para o déficit democrático da tomada de posições, que tem força mais vinculativa no tocante a políticas financeiras do que decisões tomadas por representantes diretos da nação.
Habermas rejeita a hipótese de a união europeia, exemplo de poder transnacional, se constitucionalize em torno de uma constituição não escrita, como a britânica, pois isso já existe com a pluralidade de documentos e tratados firmados entre as nações; contudo, isso não é suficiente. Há, sim, a necessidade de uma Carta para que a união se torne verdadeiramente democrática.
Habermas sugere que as Nações Unidas sofram modificações em três frentes para evoluir à construção de condições de cosmopolitismo no âmbito supranacional: na organização de um parlamento mundial, no alargamento da estrutura jurídica e na reorganização do conselho de segurança. Ele diz que a ONU deve perder os traços de assembleia das delegações de governos e transformar a Assembleia Geral em uma espécie de Senado Federal e dividir as competências com uma segunda câmara. A representação nesse parlamento se daria não através de delegações do governo, mas através dos representantes eleitos diretamente para compor a assembleia pelos cidadãos do mundo. Sugere, ainda, que os povos dos países contrários às eleições ou que deliberadamente não as realize sejam representados por organizações não- estatais designadas pelo próprio parlamento, de modo a representar as populações oprimidas.
Quanto ao aspecto judiciário, o filósofo afirma que o Tribunal de Haia deve ser ampliado relevantemente, aumentando as competências para julgar demandas entre particulares e estados e estabelecendo definitivamente sua competência penal. Ele afirma que até mesmo
quanto às violações de direitos humanos, se se os institucionalizassem numa Carta constituinte, as punições não seriam feitas imediatamente sob o aspecto moral, mas sim perseguidas como ações criminosas e julgadas segundo procedimentos jurídicos pré-delimitados – afastando a possibilidade para os não desejados tribunais de exceção.
No que diz respeito ao conselho de segurança, Habermas propõe que haja reformulações para adaptar o formato à atualidade. Diz que além de atualizar a representação de estados influentes, como a Alemanha e o Japão, deve-se dar um voto privilegiado a regimes regionais tais como a UE, suprimindo a obrigatoriedade da unanimidade entre os membros permanentes, criando opções de aprovação pela maioria. Conclui que o Conselho de segurança poderia transformar-se em órgão com poderes executivos capaz de agir.
Habermas propõe que as Nações Unidas deveriam ser uma comunidade constituída democraticamente por estados e cidadãos capaz de garantir a paz e a observância dos direitos humanos. Ela deveria ser a instituição capaz, também, de criar um sistema de negociação internacional a fim de abranger temas outros voltados ao futuro, como a ecologia, regulamentação do mercado, riscos globais da tecnologia em massa, sistemas de saúde gratuitos...). Essa comunidade formal tem dificuldade de se constituir não somente pela timidez política, mas pela falta de mandatários democraticamente constituídos pelo povo para legitimamente tratar desses temas. Com a superação dessas barreiras, no entanto, haveria condições de se constituir uma comunidade mundial dos povos.
Aqui, cabe relembrar os apontamentos já citados de Robert Delahunty e John Yoo, para quem nenhuma reforma possível transformaria a ONU em uma opção democrática e, caso isso acontecesse, restaria muito pouca soberania aos Estados-nacionais, pondo em risco a garantia de liberdades e direitos individuais. Eles acusam Habermas de trair o projeto kantiano, pois a ONU não tem qualquer similitude com a liga de nações democráticas imaginada por Kant (dizem que a OTAN é muito mais parecida com a liga imaginada por Kant), uma vez que a adesão às Nações Unidas é universal e não discriminatória, e toda sua história tem sido marcada por conflitos recorrentes e intratáveis relativos a questões essenciais de segurança internacional. Eles sustentam que é essa universalidade inerente à ONU que a torna incompatível com o objetivo de promoção da paz e da segurança internacional e se manifestam favoráveis a que os Estados Unidos da América encabecem a formação da verdadeira liga global, à parte de integrar a ONU122.
De fato, essa não nos parece ser uma oposição vazia. Como mencionam os autores, a universalidade da ONU impede que ela promova a repressão pontual de violações de direitos humanos ou de autocracias, salvo quando isso é feito sob a liderança de algum estado nacional. Com essa característica, a ONU não poderá exercer o papel que pretende Habermas assumindo sempre a postura não intervencionista. Além disso, é realmente incoerente que a instituição pregue o implemento de direitos humanos se tem num dos centros deliberativos mais importantes, o Conselho de Segurança, a atuação protagonista de uma não democracia, a China.
Esse caminho da liderança americana, como vimos no último tópico do capítulo anterior, é uma estratégia fundamentadamente rejeitada por Habermas. Além do reconhecimento da força política sem igual, que por vezes impõe a formação de alianças políticas, não vemos uma razão para que sejam os Estados Unidos a liderar a formação da liga kantiana de democracias, como propõem Delahuntu e Yoo. Essa proposta se adequa bastante a crítica habermasiana de que os EUA, com a exportação (e não raras vezes imposição) do ethos americano, pretendem formar um mundo a sua imagem e semelhança.
As críticas quanto à viabilidade da reforma da ONU também são pontuadas por Danilo Zolo. Ele diz que uma transformação como pretende Habermas implicaria uma tremenda reviravolta da lógica hierárquica, centralista e burocrática que marca a instituição123. Ademais, o mínimo que seria necessário para tal modificação seria a eleição de um congresso mundial que observasse o princípio democrático de “um homem, um voto”, o que foi rejeitado desde Kant, uma vez que no âmbito da comunidade internacional haveria uma designação de poderes demográficos no planeta, tornando China, Índia, Nigéria com igual ou superior representação política dos Estados Unidos, Inglaterra, Alemanha. Zolo conclui que um resultado como esse é absolutamente incompatível com ao direito e as instituições internacionais – mas não explica por que razão a Inglaterra necessariamente precisa ter poder maior do que a Índia, por exemplo. As críticas sobre algum otimismo habermasiano desmesurado quanto às possibilidades de atuação de organismos internacionais não são as únicas. Há quem, como Frederico Vandenberghe, entenda que a teoria é, na verdade, muito modesta. Para Vandenberghe, a