Capítulo 2
Modelo, Sistema e Padrão
2.1. Modelo de televisão brasileira
A implantação da televisão digital terrestre no Brasil traz para o mundo da radiodifusão o mesmo clima existente no final dos anos 60 e começo dos 70, quando da implantação do sistema de cor na televisão brasileira. Como aquela mudança, o que se prefigura hoje pode, talvez na mesma escala, ditar os lances dos próximos 30 anos de desenvolvimento tecnológico do setor.
Embora a discussão acabe aparecendo para o grande público como questão tecnológica apenas, o pano de fundo é mais amplo que se imagina. A polêmica tecnológica faz com que a discussão se encaminhe para o padrão de transmissão de televisão (que é o que mais aparece na mídia, nas mesas-redondas em congressos, nos meios acadêmicos e na opinião pública), mas, em minha opinião, o que deveria estar (e, em última instância, efetivamente está) em pauta é o modelo de televisão que o país adota. Além da implicação tecnológica, há também outros fatores em jogo, como os fatores econômicos, sociais, culturais e políticos.
O viés tecnológico que pauta essa discussão se justifica porque não há como falar de evolução (revolução) como essa sem falar de tecnologia. Não por culpa dos engenheiros e técnicos, evidentemente, mas a discussão sobre as questões tecnológicas tem encoberto a reflexão sobre outras questões. A colocação da tecnologia em primeiro plano tem deixado esquecidas as questões de produção, programação, grade, estética e negócios e de sistema, que também deveriam se fazer presentes ao falar de televisão digital.
Em meu entendimento, fazer a discussão sobre televisão digital a partir do modelo no qual desejamos que ela se instale e se desenvolva, levará, sem dúvida, a que a discussão tecnológica também se enriqueça, pois o modelo de televisão envolve não
apenas os padrões técnicos, mas aspectos de produção, programação, grade, estética e de negócios.
Dessa forma, proponho nesta tese que a televisão digital seja entendida no modelo brasileiro de radiodifusão (e não apenas da televisão) e de sistema específico proposto para tal visando buscar um padrão tecnológico que os atenda.
Marcelo Zuffo, em seu artigo TV Digital Aberta no Brasil – Políticas
Estruturais Para um Modelo Nacional, apresentando proposta de modelo de televisão
digital para o Brasil, diferencia modelo, sistema e padrão.
“O Modelo de TV Digital incorpora a visão de longo prazo e o conjunto de políticas públicas. O Modelo deve articular todas as iniciativas, atividades e ações relacionadas à questão. O Modelo define as condições de contorno para o estabelecimento do Sistema e respectiva definição do Padrão.
O Sistema de TV Digital é o conjunto de toda a infraestrutura e atores (concessionárias, redes, produtoras, empresas de serviços, ONGs, indústrias de conteúdo e de eletroeletrônicos).
O Padrão de TV Digital é o conjunto de definições e especificações técnicas necessárias para a correta implementação e implantação do Sistema a partir do Modelo definido.”18
Para Marcelo Zuffo, esses três pontos se interrelacionam, tendo numa ponta a tecnologia e noutra a sociedade. Quer dizer, tanto a questão tecnológica quanto a sociedade são interdependentes e necessitam um do outro para a entropia do sistema. Pra ele, o modelo de televisão digital a ser implantado no Brasil deve ter como foco o consumidor (o telespectador). Essa opção seria a mais relevante porque “supre as necessidades do maior interessado no processo: o Consumidor”. Ao ter como base o consumidor, o modelo visaria suprir, pela televisão digital, o que esse consumidor deseja, “gerando as especificações para padrão de TV Digital, cujos recursos vêm de
18 ZUFFO, Marcelo Knörich. TV Digital Aberta no Brasil - Políticas Estruturais Para um Modelo
Nacional. São Paulo: Departamento de Engenharia de Sistemas Eletrônicos, Escola Politécnica,
Universidade de São Paulo. Disponível em PDF em:
<http://www.lsi.usp.br/~mkzuffo/repositorio/politicaspublicas/tvdigital/TVDigital.pdf> Acesso em 25/06/2005 - p.3.
baixo para cima, o consumidor força o investimento no setor pela procura dos produtos e serviços envolvidos nos negócios.”19
Porém, Marcelo Zuffo identifica outra estratégia, além dessa baseada no consumidor, a estratégia baseada nas concessionárias. Segundo ele, essa estratégia tem como foco a “adoção de um padrão de TV Digital pelas empresas, esperando-se que, a médio prazo, ele supra as necessidades do consumidor.” Os dois casos, segundo Marcelo Zuffo, são definidos em função de quem de fato investirá recursos financeiros no sistema. Ou os recursos virão do consumidor, ou virão das concessionárias. Uma dessas pontas é que pagará a conta da televisão digital. Sendo um ou outro caminho a ser adotado pelo Governo Federal, faz-se necessária a implantação de estratégia de políticas públicas e direcionar o objetivo para o estabelecimento “de uma base industrial local para o atendimento das necessidades de bens e serviços de base tecnológica a um custo compatível, bem como transformar essa base tecnológica e industrial em plataforma de exportação para outros países.”20
O Centro de Pesquisa e Desenvolvimento em Telecomunicações (CPqD), que atualmente é o coordenador das pesquisas do Sistema Brasileiro de TV Digital (“Interveniente técnico da FINEP21 na avaliação e acompanhamento de propostas no âmbito do SBTVD”), também distingue modelo, mistema e madrões. Segundo Ricardo Benetton, do CPqD, o que se busca com as pesquisas em desenvolvimento atualmente no país é modelo de referência para ao SBTVD. Segundo ele, esse modelo de referência é fruto das respostas tecnológicas (plataforma, padrão, middleware, hardware) à demanda do sistema (que engloba os serviços oferecidos, a maneira de oferecê-los, as tecnologias disponíveis para oferecê-los).22 Sistema é a estrutura e todos seus atores e envolve tanto as questões levantadas pelo modelo quando as respostas tecnológicas apresentadas pelo padrão. Padrão é toda a parte tecnológica necessária para o sistema e exigida pelo modelo. E modelo é a maneira em que se organizam o meio e as relações
19 ZUFFO, DATA p.13. 20 ZUFFO, DATA p.13.
21 Financiadora de Estudos e Projetos (FINEP), constituída em 24 de julho de 1967, pelo Decreto nº
61.056.
22 BECKER, Valdecir e MONTEZ, Carlos. TV Digital Interativa – Conceitos, Desafios e Perspectivas para o
entre os diversos atores, incluem as demandas econômicas, sociais, culturais, políticas, governamentais e tecnológicas.
Para o Presidente da ABTA (Associação Brasileira de Televisão por Assinatura) e membro do Conselho Consultivo do SBTVD, Alexandre Annenberg23, ao se discutir modelo para a televisão digital hoje, deve-se, necessariamente, discutir modelo de negócios e modelo regulatório. Segundo ele, deve-se também, deslocar um pouco o foco e pensar na questão da convergência. Hoje, com a convergência, além de grande número de plataformas que oferecem serviços praticamente semelhantes, há também grande número de equipamentos que também oferecem serviços praticamente iguais (ou quase iguais). Dessa maneira, os modelos de negócio e regulatório devem ser pensados também sob essa nova exigência: “A convergência é que exige uma nova visão de modelo de negócio e uma nova visão de modelo regulatório”24.
Durante o ano de 2003, participei ativamente do Fórum de Políticas Públicas, da Universidade de São Paulo, no qual se montou o Fórum sobre Televisão digital e contava, dentre os professores pesquisadores, com nomes como Marcelo Zuffo, Regina Melo Silveira, Graça Bressan, Esther Hambuger, Thais Waisman, Maria Dora Mourão, Marília Franco, Gilson Schwartz e Laerte Sznelwar. Esse Fórum organizou o Seminário de TV Digital, em outubro de 2003, na Universidade de São Paulo (fui um dos coordenadores do Seminário, representando o Departamento de Cinema, Rádio e Televisão da ECA/USP), que contou com a participação de representantes do Governo Federal, das universidades, da iniciativa privada, das concessionárias de televisão, de produtores de conteúdo audiovisual e das associações de classes das telecomunicações e da radiodifusão, exemplo claro de junção dos vários atores responsáveis pela implantação da Televisão digital brasileira. Na preparação das discussões que antecederam o Seminário, o Fórum lançou, em 02 de julho de 2003, documento intitulado Fórum de Políticas Públicas na USP – TV digital no Brasil – Propostas para Debate Público. Nesse documento, como fruto do amadurecimento das discussões
23 ROSA, Almir Antonio. Entrevista em 14 de Julho de 2005, na sede da ABTA. 24 ROSA, Almir Antonio. Entrevista em 14 de Julho de 2005, na sede da ABTA.
desses pesquisadores, foram publicadas as seguintes assertivas sobre modelo, sistema e padrão:
“Embora não seja evidente, a determinação do modelo, isto é, dos conceitos que incorporam uma visão de longo prazo e definem o âmbito das políticas públicas, deve anteceder a definição do padrão e do sistema. Compreende-se por sistema o conjunto que inclui toda infra-estrutura e atores (concessionárias, redes, produtoras, empresas de serviços, ONGs, indústrias de conteúdo e de eletroeletrônicos etc). Afinal, é o modelo que determina as condições de contorno para o estabelecimento do sistema e a respectiva definição do padrão de TV digital.
A criação de um modelo próprio de TV digital, apesar de algumas resistências esboçadas, é perfeitamente factível. Como se sabe, quarenta anos atrás, com uma capacidade tecnológica muito inferior à existente atualmente no país, o Brasil foi capaz de criar um padrão próprio de TV analógica.”25
Reforçando a necessidade de que o modelo brasileiro de televisão digital deva, necessariamente, estudar e avançar o modelo existente da televisão brasileira foi publicado o seguinte:
“A implantação de um modelo para a TV digital consiste em uma ótima oportunidade para aprimorar o legado da TV analógica aberta no Brasil. Trata-se de conservar suas conquistas, a abrangência de sua cobertura, que se estende por quase todo o país, seu acervo cultural, sua notável capacitação tecnológica, sua política de formação de quadros técnicos e sobretudo os empregos ora existentes. Por outro lado, trata-se também de uma rara oportunidade para corrigir algumas distorções do atual modelo, como a concentração da produção no eixo Rio–São Paulo, a falta de oportunidade para a veiculação da produção independente ou da produção cinematográfica nacional e, sobretudo, para modificar o lugar marginal ocupado pela produção e disseminação de conteúdos educativos.”26
Uso nesta tese as definições de Marcelo Zuffo, referendadas acima, para destacar a diferenciação entre esses três pontos, ressaltando que, já na televisão analógica
25 FÓRUM DE POLÍTICAS PÚBLICAS da Universidade de São Paulo. Fórum de Políticas Públicas na USP -
TV digital no Brasil - Propostas para um Debate Público, São Paulo: 02 de julho de 2003. p. 2.
brasileira, podemos identificar modelo, sistema e padrão. É sobre essa estrutura já existente que acontecerá a implantação da televisão digital terrestre do Brasil. Dessa maneira, entendo que é preciso buscar compreender como se estrutura o meio televisão no Brasil, ainda na fase da televisão analógica (ou convencional), para que se possa propor a estrutura em que se assentará a televisão digital.
O modelo brasileiro de radiodifusão que temos hoje é o mesmo há mais de 50 anos. Suas leis e regulamentos são praticamente os mesmos há mais de 40 anos. Seus principais players também são os mesmos há muitos anos. Temos história e estrutura quase imutável desde os primórdios da televisão no Brasil. É sobre esse modelo que devemos pensar essa evolução/revolução tecnológica. Isso significa, a meu ver, que as mudanças que efetivamente ocorrerem deverão ser substanciais, sem no entanto excederem uma linha limítrofe abstrata. Elas poderão mexer muito com o status quo, evidentemente, mas não quebrarão grandes estruturas já estabelecidas há muito. Mas, isso é certeza, mudarão o meio em alguns pontos chaves.
Vejamos, então, como funciona o modelo brasileiro de radiodifusão. Para começar a entendê-lo, há que se destacar o emaranhado de leis, decretos, regulamentos e normas que perpassam esse modelo. Temos de vê-lo agora, à luz atual, sem ainda a entrada da televisão digital; e, em exercício de futurologia, vê-lo, ou pensá-lo, na lógica do mundo digital.
Pode-se começar, por exemplo, pelo que diz a Constituição Federal, promulgada em 1988. Em seu artigo 21, inciso XII, a Constituição Federal estabelece que é da competência da União a “exploração direta ou indireta, mediante autorização, concessão ou permissão, dos serviços de radiodifusão sonora, de sons e imagens e demais serviços de telecomunicações”; no artigo 22, inciso IV, também especifica que compete à União “legislar sobre telecomunicações e radiodifusão”; já no artigo 49, inciso XII, estabelece- se a competência do Congresso Nacional para “apreciar atos de concessão e renovação de concessão de emissoras de rádio e televisão”. No artigo 220, por outro lado, o enfoque é na manifestação livre de pensamento, criação e expressão, das classificações de programas, bem como das proteções legais de pessoas e famílias e da proibição de monopólio ou oligopólio no setor.
Em relação à programação, a Carta Magna destaca o seguinte:
“Art. 221. A produção e a programação das emissoras de rádio e televisão atenderão aos seguintes princípios :
I – preferência a finalidades educativas, artísticas, culturais e informativas;
II– promoção da cultura nacional e regional e estímulo à produção independente que objetive sua divulgação;
III– regionalização da produção cultural, artística e jornalística, conforme percentuais estabelecidas em Lei;
IV respeito aos valores éticos e sociais da pessoa e da família.”
Já em relação às concessões e autorizações para exploração do modelo, há o seguinte:
“Art. 223. Compete ao Poder Executivo outorgar e renovar concessão, permissão e autorização para o serviço de radiodifusão sonora e de sons e imagens, observado o princípio da complementaridade dos sistemas privado, público e estatal.
(
…
)§ 4º O cancelamento da concessão ou permissão, antes de vencido o prazo, depende de decisão judicial.
§ 5º O prazo da concessão ou permissão será de dez anos para as emissoras de rádio e de quinze anos para as de televisão.”
Destaca-se, no artigo 222, a obrigatoriedade de que a propriedade das empresas de radiodifusão seja de brasileiros natos e ou estrangeiros naturalizados há mais de dez anos.
Alguns desses artigos da Constituição, diga-se de passagem, ainda não foram regulamentados. Para entender melhor como é a legislação de nosso modelo de radiodifusão, temos de fazer viagem um pouco mais longe.
A ponta de toque dessa legislação, o ponto chave ainda hoje é a Lei 4117, de 27 de agosto de 1962 (que institui o chamado CBT – Código Brasileiro de Telecomunicações). As principais alterações a essa Lei foram o Decreto 52026, de 20 de maio de 1963 (Regulamento Geral do CBT); o Decreto 52795, de 11 de outubro de 1963, que trata das propriedades e regulamentos, específico de radiodifusão; O decreto- lei 236, de 28 de fevereiro de 1967, que complementa o CBT; o decreto 88067, de 1983, que altera alguns dispositivos do Regulamento dos Serviços de Radiodifusão; o decreto 91837, de 1985, alterando algumas disposições do CBT; o decreto 95744, de 1988, que trata do Serviço Especial de Televisão por Assinatura (TVA); e o decreto 97057, de 10 de novembro de 1988, que altera, pelo artigo 6º, os títulos I, II e III do Regulamento Geral, dentre outras.
Além dessas leis e decretos, há ainda outras normas que tratam de matérias específicas do modelo brasileiro de radiodifusão, como o Decreto nº 81600, de 1978, que trata dos “serviços especiais de repetição e retransmissão de televisão”. Esse decreto foi a porta de entrada para as retransmissoras de TVE (Televisão Educativa). Com a Portaria 90, de 1989, essas retransmissoras, que atuavam até então como meras repetidoras, receberam autorização para gerar programação local de caráter comunitário. Em 1991, pela Portaria 236, foram instituídos os sistemas simultâneo e misto de retransmissão, autorizando assim a TVE a repetir seu sinal. Segundo essa regra, a TVE pode analisar a programação local produzida pelas retransmissoras e cabe a ela (TVE) definir o que não pode ser retirado da programação a ser transmitida. Dentre esses programas estão os programas ao vivo, programas jornalísticos e educativos. Segundo a legislação, essa fórmula que permite às retransmissoras da TVE produzirem programação local obriga a que as entidades retransmissoras mantenham o mínimo de 25% de produção local em relação à programação retransmitida.
Segundo o artigo 15 da Proposta de Regulamento dos Serviços de Repetição e
Retransmissão de Televisão, do Ministério das Comunicações, a autorização para
execução do serviço de RTV (Retransmissora de televisão) para retransmissão de sinais de estação geradora de televisão educativa, a prioridade que deverá ser observada pelo MiniCom é a seguinte: em primeiro lugar, a própria concessionária do serviço, para retransmissão de seus próprios sinais; b) as fundações vinculadas a Universidades ou
por elas mantidas; c) fundações ligadas à União, aos Estados ou aos Municípios; d) órgãos de administração direta ou indireta de Municípios, Estados ou Distrito Federal; e) fundações e sociedade civis sem fins lucrativos, que tenham sido criadas com objetivos de executar os serviços de RTV, de caráter exclusivamente educativa; f) entidades com sede na localidade; g) postulantes a retransmitir sinais de geradora educativa do mesmo estado; h) demais entidades.
Vale agora ressaltar que é preciso diferenciar Serviço de Radiodifusão de Serviços de Telecomunicações. Esse é ponto fundamental das discussões atuais sobre regulamentação do modelo brasileiro, principalmente face à convergência tecnológica que já acontece de forma irreversível no mundo todo.
Segundo a Lei 4117 (o CBT, de 1962), serviços de telecomunicações são assim classificados:
“Art. 4º Para os efeitos desta lei, constituem serviços de telecomunicações a transmissão, emissão ou recepção de símbolos, caracteres, sinais, escritos, imagens, sons ou informações de qualquer natureza, por fio, rádio, eletricidade, meios óticos ou qualquer outro processo eletromagnético.
TELEGRAFIA é o processo de telecomunicação destinado à transmissão de escritos, pelo uso de um código de sinais.
TELEFONIA é o processo de telecomunicação destinado à transmissão da palavra falada ou de sons.
(…)
Art. 5º Quanto ao seu âmbito, os serviços de telecomunicações se classificam em:
a) SERVIÇO INTERIOR, estabelecido entre estações brasileiras, fixas ou móveis, dentro dos limites da jurisdição territorial da União;
b) SERVIÇO INTERNACIONAL, estabelecido entre estações brasileiras, fixas ou móveis, e estações estrangeiras, ou estações brasileiras móveis, que se achem fora dos limites da jurisdição territorial da União.
Art. 6º Quanto aos fins a que se destinam, as telecomunicações assim se classificam:
a) SERVIÇO PÚBLICO, destinado ao uso do público em geral;
b) SERVIÇO PÚBLICO RESTRITO, facultado ao uso dos passageiros dos navios, aeronaves, veículos em movimento ou ao uso do público em localidades ainda não atendidas por serviço público de telecomunicações;
c) SERVIÇO LIMITADO, executado por estações não abertas à correspondência pública e destinado ao uso de pessoas físicas ou jurídicas nacionais. Constituem serviço limitado entre outros:
1 – o de segurança, regularidade, orientação e administração dos transportes em geral;
2 – o de múltiplos destinos; 3 – o serviço rural;
4 – o serviço privado;”27
Já o Serviço de Radiodifusão é assim definido, na alínea “d”do artigo 6º:
“d) SERVIÇO DE RADIODIFUSÃO, destinado a ser recebido direta e livremente pelo público em geral, compreendendo radiodifusão sonora e televisão;”28
Além do já citado na lei acima, também segundo os decretos 52026, de 20/05/1963 e 97057, de 10/11/1988, que regulamentam a matéria, Serviço de Radiodifusão é “modalidade de serviço de telecomunicações destinado à transmissão de sons (radiodifusão de sons, radiofonia, ou radiodifusão sonora) ou de sons e imagens (radiodifusão de sons e imagens, radiotelevisão, ou radiodifusão de televisão), por ondas radioelétricas, para serem direta e livremente recebidos pelo público em geral”; e Serviço de Telecomunicações, “execução de atividades necessárias e suficientes para 27 Disponível em: <http://www.anatel.gov.br/index.asp?link=/biblioteca/leis/LEI4117.html?Cod=1176> Acesso em 27/10/03. 28 Disponível em: <http://www.anatel.gov.br/index.asp?link=/biblioteca/leis/LEI4117.html?Cod=1176> Acesso em 27/10/03.
efetivamente resultarem na emissão, na transmissão, ou na recepção de sinais de telecomunicações, ou qualquer combinação destas definida em regulamento ou norma específica”.
No Governo do Presidente Fernando Henrique Cardoso, sob o Ministério das Comunicações dirigido pelo Ministro Sérgio Motta, as telecomunicações ganharam lei específica, a LGT – Lei Geral de Telecomunicações (Lei 9472), de 16 de julho de 1997, que trata das questões técnicas de telecomunicações. E a Radiodifusão ficou restrita ainda à Lei 4117, de 1962, que trata das questões de direitos e outorgas. A Lei 9472, em seu Artigo 215, revogou tudo que se trata de Serviços de Telecomunicações da Lei 4117, deixando nela apenas os aspectos que tratam da radiodifusão.
Além dos serviços de televisão aberta, há também, dentro de nosso modelo, os serviços de televisão por assinatura. E a Lei de 1962 (o CBT), entretanto, não trata, e nem poderia (pois, embora existisse, ainda não era um serviço difundido), dos serviços via cabo e nem de outras tecnologias atuais (como as plataformas de DTH, MMDS, LMDS, que foram implementadas depois).
Durante a década de 70, o governo resolveu regulamentar via decretos um tipo de serviços que se expandiu enormemente em algumas localidades brasileiras. Era o