OS MODELOS DE CIMA PARA BAIXO (TOP-DOWN) E DE BAIXO PARA

Esta perpectiva tem suas fontes na possibilidade de o processo de políticas ter fases e propõe uma distinção clara entre a formulação e a implementação. Por isso, Van Meter e Van Horn (1975, p. 445) definem a implementação como “[...] as ações de indivíduos (ou grupos) privados ou públicos, direcionadas à consecução de objetivos previamente estipulados por decisões políticas”.

Essa é também a posição de Pressman e Wildavsky (1984), que defendem o significado de implementação tal qual o dicionário estabelece: executar, efetuar, completar, levar a cabo. Mas, se o que está sendo implementado é uma política, supõe-se que haja algo anterior a essa fase, caso contrário, não haveria os objetivos a serem atingidos pela implementação, as metas e os meios de alcançá-los.

Os autores destacam uma questão que vai além do aspecto linguístico:

Não podemos trabalhar com uma definição de políticas que exclua todo e qualquer tipo de implementação, nem com uma que inclua todos os tipos. Deve haver um ponto de partida. Se uma ação não tiver início, não há como ocorrer a implementação. É necessário haver, também, um ponto final. Não há como haver êxito ou fracasso na implementação se não houver um objetivo, a respeito do qual se irá avaliá-la (PRESSMAN; WILDAVSKY, 1984, p. xxi).

Por uma questão de lógica, a implementação pressupõe um ato anterior, que é da formulação da política que, por sua vez, advém de um planejamneto maior. Por isso, muitas análises que foram formuladas por Pressman e Wildavsk (1984) tiveram a preocupação com o grau do sucesso ou insucesso da implementação, atrelando-as aos vínculos entre diferentes organizações e os departamentos em nível local. Esses vínculos dependem da inter-relação entre os órgãos que, segundo esses citados autores, devem estar próximos de 100% como meio de minimizar déficits que podem se acumular e gerar o fracasso da implementação.

Gunn (1978) apresenta uma versão menos elaborada, porém mais explícita em relação à abordagem top-down, posteriormente retomada por Hogwood e Gunn (1984), na qual listam dez pré-requisitos para uma implementação perfeita:

a) que não haja restrições muito severas impostas pela agência responsável como resultado de pressões externas;

c) que não exista nenhuma restrição de recursos globais e que, em cada estágio do processo de implementação, esteja, realmente, disponível a combinação dos recursos necessários;

d) que a política a ser implementada tenha por base uma teoria de causa e efeito válida;

e) que as relações de causa e efeito que embasam a política sejam diretas e em número pequeno;

f) que exista apenas uma agência de implementação com independência ou, caso haja envolvimento com outras agências, que essa relação seja pequena;

g) que exista completo entendimento e consentimento sobre os objetivos, e que essas condições sejam constantes durante toda a implementação;

h) que a mobilização para o atingimento dos objetivos esteja plenamente especificada em sua sequência;

i) que a comunicação e a coordenação entre os envolvidos no programa seja perfeita; j) que seja exigida obediência por parte das autoridades.

Pelo exposto, fica evidente que se configura uma situação ideal, em que a abordagem top-down, para a implementação, seria mais adequada para quem governa, pois permite a quem está no topo tornar mínimos os déficits na implementação.

Sabatier e Mazmanian (1979, 1996) sugeriram proposta semelhante para a mesma abordagem. Para eles, a política é vista como uma propriedade daqueles fazedores de políticas que estão situados no topo. Os autores indicam alguns pontos para serem respeitados: a) a natureza da política que não pode ser ambígua; b) a estrutura da implementação que deve ser restrita em seus elos na cadeia; c) a prevenção da interferência externa; d) o controle sobre os implementadores.

A partir dos primeiros estudos que destacavam a implementação, avanços foram registrados, por exemplo, a tipologia de políticas de Lowi (1972) que as classificou em distributiva, redistributiva e regulatória, visando a poder explorar como essas políticas podem influenciar sua implementação. Hargrove (1983) discute a possibilidade de classificação de políticas de maneira que se possam usar as categorias como base de

antever o processo de implementação em cada uma. O uso da tipologia, como início, decorre da ideia de que tipos de questões políticas diversas irão trazer à tona diferentes conjuntos de participantes e níveis de intensidade, conforme as ameaças que estão presentes em alguma questão.

É evidente que, dependendo do tipo de políticas, será mais fácil ou difícil sua implementação, se ficar à mercê de interferências externas. Hargrove (1983) indica que políticas redistributivas são mais difíceis de implementar, por exemplo as distributivas, e que as regulatórias vão depender do grau em que possam ter consequências redistributivas.

Por outro lado, a

[...] especifidade da política está relacionada com a noção de que ligações interorganizacionais criam perigos para o sucesso da implementação. [Os autores] mostram como algumas políticas são capazes de evitar esses perigos por meio da clareza com que enunciam seus objetivos e a segurança de que existem recursos para sua execução (HILL, 1993, p.100, tradução nossa).

A abordagem top-down tem diferentes críticas de acordo com os distintos representantes que a adotam.

Em termos gerais, os argumentos se dividem entre os que tratam da natureza da política; os que se referem à inter-relação entre os processos de formulação e de implementação; e aqueles sobre o posicionamento normativo adotado pelos estudiosos da implementação (particularmente, quando essa posição é mais implícita que explícita) (HILL, 2006, p. 66, tradução nossa).

As dificuldades sobre estudos de implementação ocorrem, sobretudo, porque há impedimentos em identificar o que realmente está sendo implementado por dicotomia entre quem formula e quem teria que implementar as ações previstas.

Qualquer sistema em que haja separação clara entre a formulação e a implementação de políticas, seja devido à divisão entre o Legislativo e o Executivo

[...] seja pela divisão entre os níveis de governo ou ministérios e os órgãos de implementação (presente na maioria dos sistemas, mas principalmente nos federativos), oferece oportunidades para a promulgação de políticas simbólicas [...]. O [governo de qualquer nível hierárquico] pode aprovar com relativa facilidade, leis para permitir o controle sobre certas atividades ou autorizar o fornecimento de determinados serviços, sem, no entanto, fornecer recursos [seja de que ordem forem esses recursos] que viabilizem as ações (HILL, 2006, p. 68, tradução nossa). Outra faceta de dificuldade, na implementação de políticas públicas, é a falta de divulgação, seja pela exigência de uma sobrecarga de atividades aos implementadores, seja pela não ou má distribuição dos recursos essenciais às ações previstas.

Essas questões acima referidas poderão possibilitar a checagem do modelo que está sendo adotado pela PMV na implementação de sua sistemática de avaliação das unidades escolares.

Uma alternativa ao modelo top-down é o modelo de baixo para cima botton-up, que propõe um sistema em que há uma relação mais participativa e colaborativa entre os formuladores e os implementadores. Isso provocaria uma melhoria nos níveis de construção das políticas e consequente comprometimento de toda a organização como um todo.

Elmore (1980, p. 1, apud SARAIVA; FERRAREZI, 2006, p. 72) criou o termo “raciocínio às avessas” ou “raciocínio retrospectivo” que define como:

Um ‘raciocínio retrospectivo’ que parte do indivíduo e das escolhas organizacionais, que são o cerne do problema a que as políticas são dirigidas; prossegue com as regras, procedimentos e estruturas mais próximas a essas escolhas; com os instrumentos de políticas disponíveis e, finalmente, com os objetivos políticos viáveis.

Esse foco em ações individuais possibilita sua visualização como alguns tipos de respostas aos problemas e às questões sob a forma de escolhas entre alternativas possíveis. Para Elmore, a abordagem botton-up é uma opção que se justifica mais pela possibilidade de os atores da implementação fazerem escolhas entre programas, que podem ser conflitantes ou que interagem entre si, do que pela simples faculdade de separar os formuladores das políticas dos implementadores.

Assim sendo, é uma abordagem que pode estar relativamente livre de premissas predeterminadas havendo menor possibilidade de se estabelecerem relações de causa e efeito advindas da hierarquia da organização, ou de outras relações estruturais entre as agências e os atores, ou ainda sobre o que deveria acontecer entre eles (HIIL, 2006, apud SARAIVA; FERRAREZI, 2006).

A abordagem botton-up é defendida com mais vigor por Hjern e Porter (1981), Hjern e Hull (1982), mas também discorrem sobre ela Barrett e Hill (1981) e Lane (1987). Para esses autores, é possível a construção de políticas por meio de construção de redes entre os atores da base e os tomadores de decisão “[...] sem premissas predeterminadas sobre as estruturas em que ocorrem” (SARAIVA; FERRAREZI, 2006, p.73).

Na perspectiva de um relacionamento mais horizontalizado entre a política e a ação, serão indispensáveis algumas providências ou cuidados que distanciem os envolvidos na formatação gerencial e hierarquizada de modo que lhes possibilite refletir e buscar interações entre os indivíduos ou grupos encarregados da implementação, de quem as políticas dependem ou até mesmo a quem elas afetarão.

Aqueles que defendem essa proposição advogam que seja

[...] postulada a adoção de uma perspectiva alternativa que se concentre sobre os atores e os órgãos em si e suas interações, e por um modelo de análise centrado nas ações de ‘baixo para cima’, como método para identificar com mais clareza quem parece estar influenciando o quê, o como e o porquê [das políticas adotadas]. (BARRET; HILL ,1981, p.19, apud SARAIVA; FERRAREZI, 2006, p. 73, grifos nossos).

Pelo exposto, é possível depreender que, no modelo de análise que foca as ações (“de baixo para cima”), há elementos mais difíceis de controlar, exatamente aqueles que os defensores da abordagem top-down indicam como os elementos que devem ser monitorados. Sabatier (1996), ao fazer uma experiência da junção das duas abordagens, muito apropriadamente indica que a presença do domínio de uma legislação que permita que se estruture a situação pode facilitar a escolha da abordagem mais adequada a cada caso.

Hill (2006, apud SARAIVA; FERRAREZI, p. 74) afirma que é preciso começar perguntando

[...] se essa estruturação [com base na lei] teria de fato ocorrido. Obviamente, é possível tratar uma legislação como dominante, porém, ao fazer isso, no caso de a implementação fracassar, os problemas a serem explicados tendem a se resumir ao que foi feito para subvertê-la ou ao que ela tem de errado. Ambas podem ser considerações super-simplificadas, tanto sobre as políticas e o contexto de sua implementação como sobre o relacionamento entre eles.

Assim, a preferência por uma das abordagens ou uma possível combinação entre ambas que permita evitar os pontos mais penosos em cada uma vão depender muito do que se pretende implementar. Hill, em estudo associado à Susan Barrett (1981), indica que é difícil ultrapassar a identificação do que seriam os elementos-chave que

teriam que passar pelo crivo da análise em estudo sobre implementação, mas reconhece o gigantesco poder que têm, nesses casos, a negociação e a barganha.

Reforça seus pontos de vista afirmando que

[...] muitos dos chamados problemas de implementação surgem porque há uma tensão entre as premissas normativas do governo – o que deve ser feito e como deve acontecer –, a luta e o conflito entre interesses – a necessidade de negociar e conciliar – que representam a realidade do processo pelo qual se obtém e mantém poder e influência para perseguir metas ideológicas (BARRETT; HILL,1981, p. 145, apud SARAIVA; FERRAREZI, 2006, p. 86).

Não se pode negar que há uma relação estreita entre as abordagens de formulação de políticas e as teorias de processos de políticas, e esse paralelismo ocorre também na questão da implementação. Tanto na abordagem top-down quanto na botton-up,haverá uma maior ou menor identificação delineada com os modelos de análise de políticas públicas que podem explicar seu sucesso ou seu fracasso.