4 REVISÃO DE LITERATURA
4.1 Mudanças em políticas públicas: a perspectiva institucionalista
4.1.4 Modelos cognitivos, instituições e construtivismo
O institucionalismo, em especial o modelo cognitivo, preconiza que as instituições regulam o comportamento humano uma vez que refletem os modelos mentais compartilhados que influenciam a própria interpretação da realidade. Essa perspectiva aproxima o institucionalismo do construtivismo social.7
O construtivismo social, ao ignorar o individualismo metodológico e reconhecer o contexto social8 como unidade de análise e variável explicativa, busca analisar (i) como os atores interpretam suas circunstâncias, (ii) os significados que lhas atribuem, e (iii) os padrões de interpretação intersubjetiva em arranjos coletivos (estruturas) (KATZENSTEIN; KEOHANE; KRASNER, 1989).
7Essa mesma constatação é apontada por Hall e Taylor (2003, p. 210 e 211). Entretanto, ao invés de basear-se
no institucionalismo cognitivo na perspectiva apresentada anteriormente, sustentam sua comparação com base no modelo a que chama de institucionalismo sociológico, o mesmo comentado por Mahoney e Thelen (2010b), que se baseiam na tipologia elaborada pelos próprios Hall e Taylor. Quanto à aproximação entre institucionalismoe construtivismo, em suas palavras, as ―instituições exercem influência sobre o comportamento não simplesmente ao especificarem o que se deve fazer, mas também o que se pode imaginar fazer num contexto dado. Neste ponto pode-se constatar a influência do construtivismo social sobre o neoinstitucionalismo sociológico‖ (HALL; TAYLOR, p. 210).
8 No vocabulário institucionalista, o contexto social pode ser interpretado como instituições, modelos mentais
66 Assim, ao colocar regras, identidades e ideologias (modelos mentais compartilhados) como fatores explicativos tanto para a formação quanto para os resultados das políticas públicas (policy outcomes), o institucionalismo afasta-se do simples individualismo metodológico (considerando-se como unidade de análise não apenas o indivíduo, mas também formas de agregação como grupos ou sistemas) e aproxima-se do construtivismo, tanto ontológica quanto epistemologicamente (KATZENSTEIN; KEOHANE; KRASNER, 1989; DESSLER, 1999).
No campo da administração pública, um dos atores que podem ser considerados construtivistas é Michael Harmon (FREDERICKSON; SMITH, 2003, p. 127).9 O modelo proposto por Harmon (1989), chamado por ele de Teoria da Ação, é uma alternativa a um modelo de compreensão das políticas públicas com demasiada ênfase na racionalidade e capacidade de decisão dos atores, que configuraria um Modelo da Decisão, bem como à lógica behaviorista e pós-positivista no estudo da administração pública, predominante na segunda metade do século XX.
Harmon refuta a distinção epistemológica entre valores e fatos, já que os processos sociais seriam constituídos pela fusão daquilo que se costuma chamar de ―valores‖ e ―fatos‖. Essa é uma distinção fundamental entre o Modelo da Ação e o Modelo de Decisão, calcado numa visão objetiva das ciências sociais e da própria realidade. Segundo a perspectiva de Harmon, os valores estariam intrinsecamente ligados aos propósitos e interesses (individuais ou coletivos), e derivariam, por sua vez, de processos sociais. Para que as ações de um agente tornem-se inteligíveis para os outros, as compreensões que esses agentes têm das normas sociais devem coincidir – o que o autor chama de reciprocidade de perspectivas (HARMON, 1989; HARMON, 1981, apud FREDERICKSON; SMITH, 2003, p. 129).
Nesse sentido, a ontologia deste modelo aborda não apenas agentes, mas também valores, normas e estruturas, reconhecendo-os não como fatos isoladamente observáveis, mas como fruto da construção social decorrente da interação entre essas variáveis, da percepção intersubjetiva entre os agentes e das estruturas sociais em que se inserem – vale ressaltar, percepção esta que deve ser recíproca; de outro modo haveria mudanças nas estruturas, a partir de conflitos entre os agentes (FREDERICKSON; SMITH, 2003, p. 132; HARMON, 1989).
9 Embora Frederickson e Smith (2003) refiram-se a Harmon como pós-moderno, considera-se o modelo
67 Segundo a perspectiva construtivista, agentes e estruturas são mutuamente constitutivos – ou seja, as estruturas influenciam as ações dos agentes, ao mesmo tempo em que os agentes influenciam o arranjo das estruturas (WENDT, 1987, p. 350, apud BIELER; MORTON, 2001). A partir daí, pode-se compreender o fenômeno da mudança como a normalização de ações anteriormente discrepantes. Se interpretações divergentes das normas e estruturas inicialmente incidiam em conflitos interagentes, a partir do momento em que essa nova interpretação é normalizada, ou seja, passa a ser uma perspectiva recíproca entre os agentes (calcada em novos valores), pode-se dizer que houve mudança na(s) estrutura(s).
Essa visão de mudança é bastante próxima à do institucionalismo cognitivo, em que as ações (inclusive as tentativas de intervenção na realidade) são moldadas pelo feedback recebido do ambiente e pela interpretação dessas informações.
A Teoria da Ação, em específico, e o construtivismo, em geral, vão de encontro a diversas premissas de modelos formais, como aqueles com base na economia neoclássica e no individualismo metodológico. Segundo a Teoria da Ação, a discussão sobre a natureza humana não pode se restringir a premissas maximizadoras, de rent-seeking, baseadas na conveniência; deve, sim, ter base ontológica mais robusta, integrando aspectos descritivos e normativos, observáveis a partir de situações específicas (HARMON, 1989).
Uma vez que a Teoria da Ação foi proposta como alternativa ao modelo da decisão, como ela interpreta a decisão? A Teoria da Decisão é um desenvolvimento de uma interpretação da relação entre o ―pensar‖ e o ―agir‖. Nesse modelo, o pensar vem antes do agir, sendo a decisão um componente intermediário instrumental e racional entre ambos.
Para a Teoria da Ação, o pensamento e ação são mutuamente constitutivos e coextensivos. Assim, as decisões não podem ser vistas como sendo objetivas (modelo decisional, racionalista), mas devem ser interpretadas como objetivações do processo social. Para Harmon (1989), as possibilidades de decisão (alternativas) e os interesses dos agentes são produzidos socialmente. Em outras palavras, existem em um determinado contexto social. Pode-se, portanto, inferir que em um contexto diferente os mesmos fatores que orientariam determinada decisão (incluindo as alternativas plausíveis) poderiam ser ignorados10 – o que seria um paradoxo frente à possibilidade de uma decisão baseada na racionalidade dos agentes, a partir do elenco das alternativas frente a preferências completas e transitivas.
10 Uma proposta interessante seria traçar um paralelo entre essa afirmação e o que Kingdon (1995) discute sobre
68 Por fim, deve ser ressaltado que a Teoria da Ação retoma questões de valor como premissa normativa e orientadora das decisões (coletivas) em políticas públicas, associando-as à ideia de justiça social, colocando a moral como qualidade inerente aos agentes em constante interação social. Essa observação vai ao encontro das constatações do institucionalismo cognitivo, uma vez que ambos consideram a relevância dos valores, moral e crenças dos agentes nos resultados de suas ações, quer sejam construídos socialmente, quer sejam resultados de aprendizagem por meio de repetidos feedbacks.
Ainda há bastante espaço para a exploração entre o construtivismo e o institucionalismo, especialmente a partir da relevância do papel que a interpretação da realidade tem nos dois modelos para a interpretação dos fenômenos de mudança – seja mudança institucional ou mudança de políticas públicas. Outro ponto em comum é a premissa de que ideias importam (DENZAU;NORTH, 1993; HAY, 2006; SCHMIDT, 2008).
À clássica tipologia de Hall e Taylor (2003), que identifica três ―neoinstitucionalismos‖, acrescentou-se, portanto o institucionalismo cognitivo, cujo principal expoente é Douglass North, e que foi aproximado aqui ao construtivismo. Entretanto, esse esforço de aproximação entre institucionalismo e construtivismo não é inédito. Trabalhos de Schmidt (2005; 2008) e Hay (2006), entre outros, já o fizeram, acrescentando mais um institucionalismo à tipologia, a que chamaram, respectivamente, de institucionalismo discursivo ou institucionalismo construtivista. Segundo Schmidt (2008), esse seria o mais novo neoinstitucionalismo (―newest ‘new institutionalism’‖). Deve-se, ressaltar, todavia, que o propósito desta revisão não é apresentar essas diferentes correntes, mas uma tentativa de identificação de elementos comuns, que configurariam a ontologia institucional.