4. Modelos de gestão de resíduos sólidos 4.2. Modelos de gestão existentes em Portugal Como já foi referenciado, é da responsabilidade pública assegurar a provisão dos serviços de abastecimento público de água, de saneamento de águas residuais e da gestão de resíduos urbanos. Contudo a distinção entre a responsabilidade por assegurar tais serviços e a responsabilidade de os prestar conduz às figuras de entidade titular dos serviços e entidade gestora, respetivamente. De seguida serão então apresentados os três modelos de gestão existentes em Portugal, mediante tais transferências de responsabilidade de assegurar e executar os serviços públicos de água, saneamento e resíduos sólidos. 4.2.1. Modelo de gestão direta O modelo de gestão direta caracteriza-se pela coincidência da entidade titular e a entidade gestora ser a mesma, uma vez que não há transmissão da prestação dos serviços para outra entidade que a própria responsável por assegurar o serviço. Apesar do Decreto-Lei nº. 92/2013, de 11 de julho, que veio revogar o Decreto-Lei nº 379/93, de 5 de novembro, permitir que os sistemas multimunicipais sejam geridos diretamente pelo Estado, ainda não existe qualquer tipo de exemplo deste tipo de gestão. Em termos de municípios abrangidos, este modelo de gestão é assim o mais utilizado no caso da titularidade municipal. A gestão direta dos sistemas de titularidade municipal, de acordo com artigo 14º do Decreto-Lei n.º 194/2009 pode ser efetuada através dos respetivos serviços municipais, pelos serviços municipalizados ou intermunicipalizados. Neste caso, os diferentes serviços ficam regidos pelo regime jurídico de funcionamento dos órgãos dos municípios e das freguesias. A diferença entre os serviços municipais e os serviços municipalizados reside unicamente no grau de autonomia administrativa e financeira, sendo essa autonomia maior para os serviços municipalizados devido ao facto de possuírem orçamento próprio. Contudo, em ambos os casos trata-se de serviços integrados no município e cujas tarifas praticadas são definidas pelos respetivos órgãos. De qualquer das formas, sem prejuízo das regras orçamentais e de contabilidade aplicáveis aos serviços da administração local autárquica, serão alvo de apuramento económico-financeiro através de contabilidade analítica os serviços municipais de águas e resíduos prestados neste modelo de gestão, gestão direta. Este mesmo decreto veio ainda estabelecer o quadro dos modelos de gestão aplicáveis aos sistemas de titularidade municipal, no qual veio inserir os serviços de gestão direta no âmbito da regulação da ERSAR. 4.2.2. Modelo de gestão delegada No caso da gestão delegada, apesar do Decreto-Lei nº. 92/2013, de 11 de julho não estar expressamente previsto a existência de modelos de gestão de sistemas de titularidade estatal, em Portugal existe por razões históricas um modelo deste tipo de gestão. Em 1974, o contrato de concessão estabelecido entre o Estado e a Companhia das Águas de Lisboa cessou, e, por conseguinte, foi criada através de Decreto-Lei nº. 553-A/74, de 30 de outubro a Empresa Pública -25- das Águas de Lisboa (EPAL), que mais tarde, no ano de 1981, veio a ser redenominada de EPAL – Empresa Pública das Águas de Lisboa. No ano de 1991 deu-se a transformação desta mesma empresa numa sociedade anónima de capitais exclusivamente públicos. Apesar da inexistência de contrato de concessão, a EPAL constituía um modelo de delegação, isto é, o Estado criou uma empresa que detinha e controlava de forma exclusiva, transferindo para a mesma o exercício de um conjunto de atividades por tempo incerto. Posteriormente, com a criação do sistema intermunicipal de Lisboa e Vale do Tejo, o Decreto-Lei nº. 94/2015, de 29 de maio, delegou à EPAL a gestão deste novo sistema multimunicipal, assim como definiu um regime de uniformidade tarifária com o serviço de abastecimento de água em alta que já pertencia à EPAL. Foi igualmente este diploma que definiu as tarifas a praticar pela EPAL num período de cinco anos, sendo que após esse período a EPAL estaria sujeita à regulação da ERSAR em matéria de regulação económica, nomeadamente a de regulamentação e aprovação dos tarifários a praticar. No que concerne à gestão delegada dos serviços de titularidade municipal, na qual é realizada a transferência da gestão dos serviços por parte de um município ou associações de municípios para uma empresa do respetivo setor empresarial local, a mesma é efetuada por via de um contrato de gestão delegada que corresponde à figura do contrato de gestão prevista no regime do setor empresarial local, Lei nº. 53-F/2006, de 29 de dezembro. Para além das exigências do regime do setor empresarial local, os contratos de gestão delegada entre os municípios e as empresas devem mencionar quais os objetivos a prosseguir pelas empresas, iniciativas, investimentos, e a política de tarifários a seguir, sendo este mesmo contrato sujeito a revisões periódicas de cinco anos. Esta exigência foi resultado da entrada em vigor do Decreto-Lei nº. 194/2009, de 20 de agosto, que estabelece o regime jurídico dos serviços municipais de abastecimento público de água, de saneamento e de gestão de resíduos urbanos. No caso de parcerias entre municípios e empresas privadas, o contrato deverá definir o período de permanência mínima do parceiro privado, bem como opções de compra e venda das respetivas ações, a fim de permitir a saída de uma das partes, ou seja, por iniciativa do próprio privado ou do município. Este tipo de gestão foi pela primeira vez consagrado na Lei de setor empresarial local, em 1998, a qual veio a permitir a criação de tais empresas. Atualmente em vigor, o regime jurídico da atividade empresarial local, e das participações locais, continua a permitir a criação deste tipo de empresas, que se caracterizam por empresas locais com natureza municipal, intermunicipal ou metropolitana, assim como preveem que as mesmas sejam responsáveis pela gestão de serviços de interesse geral, o qual inclui, entre outros, a gestão de resíduos urbanos. As delegações a juntas de freguesias, ainda que seja uma delegação que nem sempre tenha sido devidamente formalizada, a Lei nº. 75/2013, de 12 de setembro, que revogou a Lei nº 159/99, de 14 de setembro, permite que os municípios possam delegar competências às freguesias, competências e tarefas essas que devem estar inseridas no âmbito das suas atribuições. -26- 4.2.3. Modelo de gestão concessionada As concessões de serviços de titularidade estatal designam-se de concessões multimunicipais e tais contratos de concessão apenas podem ser celebrados com empresas de capitais maioritariamente públicos, condição essa imposta pela alteração da Lei de delimitação de setores, Lei nº. 88-A/97 de 25 de julho. Embora a lei admita a participação minoritária de capitais privados, até à data esta possibilidade não tem sido recorrida. Este modelo de gestão é criado e atribuído pelo Estado sob a forma de Decreto-Lei, sendo efetuado de seguida o respetivo contrato de concessão. Este contrato pode ter uma durabilidade máxima de 50 anos. O Estado assume o papel de concedente e é representado pelo membro do governo responsável pela área ambiental, tendo poder de fiscalização, autorização, suspensão e aprovação. Quanto ao controlo económico-financeiro e à fixação do tarifário a praticar pelos sistemas de titularidade estatal com a entrada em vigor da Lei nº. 10/2014, de 6 de março, tais competências foram atribuídas à ERSAR. Em termos de capital, a concessionária tem de possuir maioritariamente capital público, que pode ser detido pelo Estado e ou pelos municípios servidos pelo sistema, sendo que por regra as participações estatais deveram ser maioritárias, e o contrário deve verificar-se com as participações privadas que devem ser minoritárias. Os contratos de concessão dos sistemas multimunicipais permitem ainda a subconcessão e o trespasse, uma vez autorizado pelo concedente, para uma outra entidade de capitais maioritariamente públicos. No caso da subconcessão a concessionária mantém os direitos e obrigações do contrato de concessão, e no caso do trespasse os direitos e obrigações são transferidos definitivamente para a trespassária. No caso das concessões de serviços de titularidade municipal as mesmas são atribuídas a empresas de capital privado no âmbito de procedimentos de contratação pública, à luz do Código dos Contratos Públicos, aprovado pelo Decreto-Lei nº. 18/2008, de 29 de janeiro, bem como ao regime do Decreto-Lei nº. 194/2009, de 20 de agosto. O prazo máximo de concessão é de 30 anos. No contrato de concessão são definidos os direitos e obrigações da concessionária nomeadamente quanto à prestação do serviço, é estabelecida a fórmula de atualização anual das tarifas, sendo sujeitas a validação pelo concedente, assim como a definição das condições em que a concessionária terá direito à reposição do equilíbrio económico-financeiro, no caso de se verificarem alterações significativas das condições de exploração, por iniciativa do concedente ou por alterações das normas legais e regulamentares em vigor à data de concessão. A transmissão, seja total ou parcial, não é permitida nas concessões de sistemas municipais. Para um melhor processo de tomada de decisões, à semelhança do imposto para a constituição de empresas municipais, de sistemas intermunicipais e de parcerias entre os municípios e o Estado, passou também a exigir-se que a decisão de concessionar fosse procedida de um estudo económico-financeiro. O mesmo deve demonstrar tal capacidade da concessão e a racionalidade económico e financeira que este modelo de gestão acresce com a sua aplicação, nomeadamente quanto aos ganhos expectáveis de eficiência, assim como quanto ao risco transferido para o concessionário ser melhor gerido. -27- A tabela que se apresenta de seguida, Tabela 2, pretende fazer um resumo das diversas tipologias de entidades gestoras em resultado dos diferentes modelos de gestão passiveis de serem adotados pelos Municípios e pelo Estado para a prestação de serviços de águas e resíduos. Tabela 2 - Modelos de gestão, entidade titular e entidades gestoras Fonte: Adaptado de ERSAR (2012) Uma vez caracterizados e resumidos os diferentes tipos de modelos de gestão no setor de gestão de resíduos, e de acordo com o Relatório Anual de Serviços de Águas e Resíduos em Portugal apresenta-se de seguida a Tabela 3. A mesma apresenta o número e a distribuição de entidades gestoras para cada modelo de gestão e sistema constituído, no ano de 2017 em Portugal continental. De acordo com a mesma podemos verificar que, quanto ao tipo de sistema de atividade, são em maior número as entidades gestoras de atividades em baixa (255) do que as entidades gestoras de atividades em alta (23). Relativamente aos modelos de gestão praticados pelas entidades gestoras verifica-se uma predominância do modelo de gestão direta, adotado na totalidade por 240 entidades gestoras, seguindo-se o modelo da gestão delegada com 26 entidades gestoras a adotarem-no, e com menor frequência de adoção surge o modelo de gestão concessionada, com apenas 12 entidades gestoras. Modelos de gestão, entidade titular e entidades gestoras Entidade titular Modelo de gestão Entidade gestora Estado Gestão direta Estado Gestão delegada Empresa do setor empresarial do Estado Gestão concessionada Empresa de capitais maioritariamente públicos (do Estado ou dos Municípios) Municípios Gestão direta Serviços municipais ou municipalizados Associação de municípios (serviços municipalizados) Gestão delegada Empresa do setor empresarial local Empresas de capitais estatais e municipais, criada no âmbito de uma parceria entre os municípios e o Estado -28- Número de entidades gestoras prestadoras de serviços de resíduos urbanos existentes por Modelo de gestão em Portugal continental Modelo de gestão Sistema em alta Sistema em baixa Total Modelo de gestão direta 3 237 240 Submodelo de gestão Associação de municípios 3 2 5 Serviços municipalizados ou intermunicipalizados 0 7 7 Serviços municipais 0 228 228 Modelos de gestão delegada 8 18 26 Submodelo de gestão Delegações estatais 0 0 0 Parcerias Estado/Municípios 0 0 0 Empresas municipais ou intermunicipais 8 18 26 Juntas de freguesia 0 0 0 Modelo de gestão concessionada 12 0 12 Submodelo de gestão Concessões multimunicipais 12 0 12 Concessões municipais 0 0 0 Total 23 255 278 Tabela 3 – Panorama geral das entidades gestoras que compõem os serviços de gestão de resíduos urbanos em Portugal no ano de 2017 Fonte: Adaptado de ERSAR (2018) Observando os dados, e cruzando os sistemas de atividades com os modelos de gestão adotados, podemos verificar que as entidades gestoras que adotam o modelo de gestão direta efetuam essencialmente atividades em baixa (98,8%), ao passo que as entidades gestoras que adotam o modelo de gestão concessionada efetuam exclusivamente atividades em alta. Quanto ao modelo de gestão delegada, as entidades gestoras dividem-se entre os dois tipos de sistemas ainda de que uma forma não tão evidente como os dois outros modelos de gestão existentes. Assim, das entidades gestoras que praticam o modelo de gestão delegada 69,2% das entidades são responsáveis por atividades em baixa, e 30,8% das entidades realizam atividades em alta. -29- No documento ESTUDO DE VIABILIDADE ECONÓMICO-FINANCEIRO INTEGRAÇÃO DA RECOLHA DOS RESÍDUOS SÓLIDOS DO MUNICÍPIO DE ESPOSENDE NA EMPRESA ESPOSENDE AMBIENTE (páginas 48-53)
