Modelos de participação

Apesar da abordagem participativa na definição das políticas públicas ser reconhecida por uma diversidade de autores e atores, os modelos e os conceitos de participação variam muito, nomeadamente face ao propósito dessa participação: para uns poderá apenas significar o envolvimento de atores em processos de decisão, influenciando decisões e recursos que os afetam; para outros a participação tem uma natureza educativa, no sentido em que a participação em processos decisórios confere às pessoas o poder (empoderamento) de serem atores em processos que influenciam a sua vida. Estes modelos variam igualmente em função dos impactos visados com a participação: no primeiro caso a participação será um instrumento para melhorar a adequabilidade, a eficácia e eficiência de uma política; no segundo caso, a participação é vista em si mesma como um instrumento de capacitação dos atores e aumento da sua consciencialização e reflexividade acerca das políticas. Falamos nestes casos de participação com um objetivo instrumental ou participação com um fim transformador (Warburton, 1997).

80 Para White (1996) existem duas dimensões essenciais para entender a participação em processos de planeamento político:

- os envolvidos, isto é, quem participa, implicando reconhecer a heterogeneidade dos cidadãos e a possível necessidade de instrumentos específicos para públicos historicamente excluídos;

- o nível de envolvimento nas diferentes fases do processo (definição, implementação, avaliação das políticas).

Estas dimensões são importantes mas não esgotam todos os aspetos que influenciam os processos de participação. Neste sentido a autora propõe uma tipologia de participação com base na relação da forma e função da participação (White, 1996:144):

Forma Top-Down Bottom-up Função

Nominal Legitimação Inclusão Exibição

Instrumental Eficiência Custo Meios

Representativa Sustentabilidade Alavanca Voz

Transformativa Empowerment Empowerment Meios/Fins

Tabela 5: Tipologia de participação baseada na forma e função Fonte: White, 1996

Participação nominal: a participação é apenas numérica (toma frequentemente a forma de grupos), com objetivos de legitimação de determinado processo;

Participação instrumental: a participação é um meio de atingir uma maior eficiência / redução de custos;

Participação representativa: os participantes ganham voz através da sua representatividade por determinado grupo;

Participação transformativa: a experiência de estar envolvido na identificação das opções, na tomada de decisões e na ação coletiva é ela própria transformativa, conduzindo a uma maior consciencialização das condições estruturais que influenciam as condições de bem- estar de todos e a uma maior auto-confiança. Nesta perspetiva, o empowerment deverá ser não só entendido como próprio às abordagens bottom-up mas igualmente como do interesse daqueles que detêm mais poder em se aproximar dos mais vulneráveis. Esta forma de participação de alguma forma quebra com a divisão meios/fins que caracteriza os outros tipos de participação.

81 Para a autora White (1996) estas 4 tipologias de participação são dinâmicas ou seja, interligam-se entre si formando clusters onde os diferentes elementos vão dominando em determinado processo.

A primeira autora a introduzir a dimensão do poder como determinante nos processos participativos foi Arnstein em 1969. Através da modelização de processos de participação com base no poder dos participantes detêm, esta autora definiu 8 níveis de participação, numa tendência de maior/menor concentração de poder, que determina o papel que é conferido aos stakeholders (Arnstein, 1969).

Figura 10: Escada de Participação proposta por Arnstein

Fonte: adaptado de Arnstein, 1969

Nos dois degraus de base, considerados de não-participação, situa-se a “Terapia” e a “Manipulação”, onde se situam os processo em que o objetivo será o de educar ou curar os participantes em determinado sentido / objetivo. Nos degraus seguintes – Informação e Consulta – já existe algum nível de participação (os participantes ouvem e são ouvidos) mas esta ainda se restringe à partilha de opiniões sobre um assunto, não se assegurando que esses pontos de vista serão incorporados.

82 Ainda no nível considerado de “Tokenismo” encontramos o degrau “Apaziguamento”, onde é permitido aos que não têm poder aconselhar os que o têm, mas continuando nestes últimos o poder de decisão.

Os últimos 3 degraus da escada representam 3 formas de participação em que o cidadão tem algum tipo de controlo: na parceria os cidadãos envolvem-se em negociações com aqueles de detém o poder, na delegação de poder existe formalmente essa transmissão que culmina na etapa em que o controlo está todo do lado dos cidadãos.

Connor, em 1988 propôs uma nova escada de participação, na qual pretende ver refletida a progressão lógica entre os degraus propostos por Arnstein. No entanto este novo modelo foca-se em situações em que existe uma parte dominante, com poder de decisão, que vai progressivamente incluindo os outros nas decisões mas nunca existe uma verdadeira partilha de poder (Connor, 1988).

Numa abordagem diferentes, Potapchuk defende que a construção de consensos nas comunidades só é possível se se for além das elites e se assegurar uma participação mais alargada da base, enfatizando o compromisso com grupos representativos. Neste sentido, as abordagens participativas devem ser iniciadas o mais cedo possível de forma a ser possível a partilha de perspetivas sobre um problema comum, a identificação de alternativas, alcançar consensos e haver lugar à partilha na implementação de um processo, de forma a desenvolver uma cultura cívica positiva, colaborativa e aberta. Desta forma, a tipologia deste autor pretende essencialmente demonstrar que os níveis de tomada de decisão partilhada são baseados no facto do governo decidir sozinho, em conjunto ou delegando esse poder noutro grupo (Potapchuk, 1991).

O modelo de espectro da participação, desenvolvido pela Associação Internacional para a Participação Pública, categoriza os níveis da participação pública em decisões tomadas pelos governos ou organizações privadas. Ao contrário da abordagem de Arnstein (centrada nas questões do poder local), este modelo foca-se no nível de compromisso público nas decisões tomadas pelo governo, particularmente nas situações em que o governo detém o controlo final mas pode informar, consultar, envolver ou colaborar com outros no processo de tomada de decisão (Bruns, 2003).

83 Outro autor, Oakley (cit. por Warburton, 1997), analisa a participação centrada na dimensão do poder e define três tipos de participação:

- a participação como contribuição, na qual não existe quase nenhum grau de poder, uma vez que a comunidade apenas é chamada a contribuir com recursos, não existindo transmissão de controlo;

- a participação como organização, a qual representa um passo acima na construção de poder uma vez que prevê a participação através do envolvimento de organizações formais ou informais (representantes dos cidadãos) o que implica algum tipo de delegação de poder e controlo;

- a participação como empoderamento – na qual a participação se apresenta como ato de desenvolvimento e de desconcentração de poder e controlo.

Assim, tendo em conta estas perspetivas, para que a participação seja realmente efetiva e resulte em benefícios para as comunidades, todos os stakeholders devem sentir algum tipo de envolvimento e ter poder e legitimidade para tomar decisões. Sem este sentimento de que são capazes de influenciar os processos de tomada de decisão e de criar mudança, facilmente os stakeholders perdem o interesse e a confiança no processo. Como refere Santos, “nas novas condições a democracia redistributiva tem de ser democracia participativa e a participação democrática tem de incidir na atuação estatal de coordenação como na atuação dos agentes privados, empresas, organizações não- governamentais, movimentos sociais cujos interesses e desempenho o Estado coordena. Por outras palavras, não faz sentido democratizar o Estado se simultaneamente não se democratizar a esfera não estatal” (Santos, 1998: 44).

3. A participação de cidadãos na construção de políticas públicas de