Monitorar e avaliar as ações governamentais, muito além de uma ferramenta de controle social, é requisito inerente às políticas públicas. Nesta seção, será feita uma descrição conceitual dos processos de monitoramento e de avaliação no âmbito dos programas governamentais, bem como seu papel como etapa do “ciclo de políticas públicas”.
2.3.1 Os Conceitos de monitoramento e de avaliação
Em seu ensaio “Tendências no estudo sobre avaliação”, Arretche (1998) alerta para a importância de se distinguir avaliação política, análise de políticas públicas e avaliação de políticas públicas2. É somente a avaliação de políticas públicas que poderá auferir uma relação
de causalidade entre um determinado programa (política pública) e um determinado resultado: A particularidade da avaliação de políticas públicas consiste na adoção de métodos e técnicas de pesquisa que permitam estabelecer uma relação de causalidade entre um programa x e um resultado y, ou ainda, que, na ausência do programa x, não teríamos o resultado y (FIGUEIREDO & FIGUEIREDO, 1986, apud ARRETCHE, 1998, p.3). Preenchido esses requisitos, segundo a autora, há três dimensões de avaliação: a de efetividade, a de eficácia e a de eficiência. Por avaliação de efetividade, “entende-se o exame da relação entre a implementação de um determinado programa e seus impactos/ resultados” na sociedade. Avaliar eficácia significa perceber a “relação entre os objetivos e instrumentos explícitos de um dado programa e seus resultados efetivos”. Já a avaliação por eficiência, examina a relação entre “o esforço empregado na implementação de uma dada política e os resultados alcançados” (FIGUEIREDO E FIGUEIREDO, 1986, apud ARRETCHE, 1998, p.3- 6).
Neste trabalho, será adotada a definição de avaliação de Costa e Castanhar (2003), pois engloba tanto a noção de causalidade, quanto os elementos de efetividade, eficácia e eficiência, que, aliás, são os elementos mais comuns nas definições encontradas na literatura sobre o
2 Avaliação política é "a análise e elucidação do critério ou critérios que fundamentam determinada política: as
razões que a tornam preferível a qualquer outra" (FIGUEIREDO & FIGUEIREDO, 1986, apud ARRETCHE, 1998, p.2). É uma avaliação que se preocupa em identificar os pressupostos e fundamentos políticos de uma dada política pública, não analisa sua implantação ou resultados. Já “por análise de políticas públicas entende-se a avaliação da engenharia institucional e dos traços constitutivos de determinada política pública” (ARRETHE, 1998).
assunto (JANNUZZI, 2011; COSTA E CATANHAR 2003; RUA, 2009). Assim, definem-na os referidos autores:
exame sistemático e objetivo de um projeto ou programa, finalizado ou em curso, que contemple seu desempenho, implementação e resultados, tendo em vista a determinação de sua eficiência, efetividade, impacto, sustentabilidade e relevância de seus objetivos (COSTA E CASTANHAR, 2003, apud RAMOS E SCHABBACH, 2012, p. 1272).
Há várias definições de monitoramento, sendo que a maioria delas o enxerga como um processo sistemático e contínuo de produção tempestiva de informações de cunho gerencial ou avaliativo.
Neste estudo, adotaremos a definição de JANNUZZI (2014):
processo sistemático e contínuo de acompanhamento de uma política, programa ou projeto, baseado em um conjunto restrito – mas significativo e periódico – de informações, que permite uma rápida avaliação situacional e uma identificação de fragilidades na execução, com o objetivo de subsidiar a intervenção oportuna e a correção tempestiva para o atingimento de seus resultados e impactos. (JANNUZZI, 2014, p. 32)
O monitoramento, assim, é, sobretudo, um instrumento de auxílio à gestão e à tomada de decisão. Ele dá insumos para, caso necessário, interferir-se na implementação de política, programa ou projeto que esteja em curso, com vista a aperfeiçoá-lo em relação ao que havia sido planejado. Portanto, gera-se aprendizagem sobre as políticas públicas – “policy learning” (RUA, 2009, p. 112).
Embora M&A sejam “processos analíticos organicamente articulados” que ajudam gestores e técnicos na gestão e aperfeiçoamento dos programas e políticas públicas, estes se diferem na “profundidade” em que os dados são analisados e apresentados. “Enquanto o monitoramento traz informações mais sintéticas e tempestivas sobre a operação do programa, a avaliação tem foco em dados mais analíticos, atinentes à respectiva pesquisa de avaliação” (JANNUZZI, 2014, p. 32).
2.3.2 Monitoramento e Avaliação (M&A) no ciclo das políticas públicas
Souza (2003, p. 13) define políticas públicas como “campo do conhecimento que busca, ao mesmo tempo, colocar o governo em ação e/ou analisar essa ação (variável independente) e, quando necessário, propor mudanças no rumo ou curso dessas ações (variável dependente) ”.
Por essa definição, ao se falar em “analisar e propor mudanças nas ações” do governo, está implícito que a avaliação e o monitoramento constituem-se partes indissociáveis da política pública. São, aliás, de suma importância, pois podem contribuir de forma definitiva para a manutenção ou redesenho de uma política.
Na ciência política, o conceito de ciclos das políticas públicas (policy cycle) reforça esse elo, quando subdivide o fazer político em fases parciais do processo político administrativo, mormente: formulação, implementação e controle do impacto – o que se torna “um modelo heurístico interessante para a análise de vida de uma política pública” (FREY, 2009).
Frey (2009) propõe uma ampliação dessa divisão do ciclo-político que passaria a ter as seguintes fases: percepção e definição de problema; formação de agenda; elaboração de programas e decisão; implementação de políticas; e avaliação de políticas e eventual correção da ação.
Arretche (1998) reforça que a avaliação é, em teoria, uma das etapas do ciclo de uma política pública, posterior à implementação e destinada a influenciar seu aprimoramento e reformulação. No entanto, na prática, muitas vezes o impacto na opinião pública ou impacto eleitoral de uma determinada política pública tem sido mais importante que o impacto social, para decidir sobre sua adoção, reformulação ou extinção.
Mesmo assim, a autora alerta que as instituições e a sociedade não podem desistir desse instrumental. Afinal, a avaliação de políticas públicas, além de fornecer subsídios aos tomadores de decisão para correção das ações e de ampliar a efetividade e accountability dos programas públicos, também serve como “elo integrador entre distintos componentes da política – o administrativo, o político e a comunidade” (PEREZ, 1999, apud PIERANTONI &VIANNA, 2003, p. 60).