Considerando que as políticas públicas são a concretização de uma ação governamental que visam à satisfação do interesse de uma coletividade envolvendo questões de ordem pública e com grande abrangência (AMABILE, 2012), é importante entender as fases que englobam a agenda de avaliação para visualizar de maneira efetiva a realidade do programa proposto; para tanto, neste estudo, abordaremos monitoramento e avaliação, buscando refletir sobre a integração de esforços científicos à prática.
Para melhor contextualização e entendimento do que é monitorar, faz-se referência à Dias (2012) que na obra Dicionário de Políticas Públicas traz o conceito de monitoramento, o qual compreende a observação e o registro regular das atividades de projeto ou programa. Pode ser considerado um processo de acúmulo de informações de um projeto em todos os seus processos.
O monitoramento realiza o acompanhamento das ações já realizadas, podendo, caso seja necessário, alterar algumas ações, aperfeiçoar a execução, visando o alcance dos objetivos propostos e a melhoria do projeto implementado (DIAS, 2012).
Segundo Januzzi e Helmann (2014), há um conjunto de esforços da administração pública para tornar o uso do monitoramento e avaliação uma ferramenta para a melhoria da gestão pública, esse conjunto de esforços (ou estratégias) intencionais para o desenvolvimento de capacidade em monitorar e avaliar tem sido denominado Evaluation Capacity Building (ECB). Segundo os autores, existem vários modelos de ECB. Eles podem aproximar-se de diferentes níveis: (sociedade, organização ou individuo), enfoques (pelo lado da demanda ou da oferta), propósitos (para implementação de sistemas de M&A, para melhoria da governança) e prescrevem diferentes métodos de construção (a partir de seminários, experiências práticas, comunidades de profissionais, tecnologia). Entre os diversos métodos de ECB existentes, a capacitação, formal ou informal (aprendizado com os pares), tem papel importante para o desenvolvimento da capacidade para M&A (monitorar e avaliar).
Na mesma linha, Jannuzzi (2009) aponta que o monitoramento tem o propósito de subsidiar os gestores com informações mais simples e tempestivas sobre a operação e os efeitos do programa, resumidas em painéis ou sistemas de indicadores de monitoramento. Os objetivos de uma política pública necessitam de instrumentos de
monitoramento dos projetos e ou programas alinhados, com a intenção de definir quais as prioridades desta política, além do gerenciamento de recursos disponíveis. Por meio do monitoramento, as políticas podem ganhar efetividade, pois se busca a transformação do problema em solução.
Apesar de alguns autores perceberem proximidade entre os conceitos de monitoramento e avaliação, estes não são idênticos, entretanto, suas características se inter-relacionam, uma vez que ambos são úteis para esclarecer deficiências no planejamento, compreender o programa em execução e identificar pontos de melhoria neste processo, são mecanismos de produção de informação qualificada e sistematizada sobre programas, políticas, com a finalidade de embasar tomadas de decisões (CHIARI, 2012).
Paulino (2014, p. 23) discorre que no Brasil, o uso de sistemas de monitoramento e avaliação foi acentuado a partir da segunda metade dos anos 1990, e constata-se que a adoção deles cresce a cada ano na administração pública. Como forma de contribuição os sistemas são capazes de promover uma maior efetividade e transparência das ações governamentais, provocar a modernização da administração pública tradicional e democratizar a gestão.
O monitoramento intervém para corrigir elementos dos programas, de modo que a realização dos processos, a alocação dos recursos e a geração dos produtos sejam adequadas, aperfeiçoando cada acontecimento. Por sua vez, a avaliação é uma atividade de pesquisa social aplicada, com referências científicas mais aprofundadas do que a atividade de monitoramento, levantando dados e informações suficientes e relevantes para apoiar um juízo sobre o mérito e o valor dos diferentes componentes de um programa (XIMENES, 2016).
Partindo para as definições e conceitos de avaliação de políticas públicas, que é o escopo deste trabalho, é importante fazer alusão de que é nesta fase que a política pública tem seus resultados e impactos analisados em relação ao projeto inicialmente implementado. Secchi (2013, p. 49) esclarece que a avaliação é a fase do ciclo de políticas públicas em que o processo de implementação e o desempenho da política pública são examinados com o intuito de conhecer melhor o estado da política que a gerou, isto é, a avaliação é o momento de retorno em relação às fases que a antecederam.
Segundo a Política Nacional de Assistência Social (BRASIL, 2004, p. 14), a avaliação possibilita: a) a mensuração da eficiência e da eficácia das ações; b) a
transparência; c) o acompanhamento; d) a realização de estudos, pesquisas e diagnósticos a fim de contribuir para a formulação das políticas públicas. E ao cumprir estes múltiplos papéis possibilita a promoção de novos patamares de desenvolvimento, favorecendo a participação, o controle social e a otimização da gestão (BRASIL, apud Chiari, 2012).
Desta forma, verifica-se que sobre todas as atividades realizadas por atores sociais incide a fase de avaliação com o intuito de analisar como esta política foi executada no contexto da sociedade aplicada, bem como estimar o desempenho dela, ou seja, existe a verificação dos meios empregados e dos objetivos alcançados na realidade social em que a avaliação é aplicada (CHIARI, 2012, p.42).
Quanto a avaliação de políticas públicas em seu processo de implantação esta visa detectar falhas na elaboração dos procedimentos, acompanhar e avaliar a execução dos passos da implantação dos programas, identificar barreiras e obstáculos à sua implementação e gerar dados para sua reprogramação, por meio do registro de intercorrências e de atividades (CHIARI, 2012). Essa avaliação se realiza concomitantemente ao desenvolvimento do programa, portanto, o uso adequado das informações produzidas permite incorporar mudanças ao seu conteúdo.
Hellman e Januzzi (2014), referem que há desafios institucionais e pedagógicos para o monitoramento e avaliação de programas, estes desafios vão desde a capacitação que se constitui em etapa importante na institucionalização de sistemas de monitoramento e avaliação até sua implementação, que pode ser em qualquer das fases do ciclo das polít icas públicas.
Os autores referidos afirmam que a avaliação e o monitoramento dependem da capacitação dos gestores públicos na área de avaliação, fato esse que percebem grande fragilidade, constituindo-se um grande desafio das instituições governamentais. Segundo eles, a capacitação é o passo inicial para implementação da institucionalização de um sistema de monitoramento e avaliação, o qual se constitui como responsabilidade social de uma boa governança atendendo os pressupostos dos dois aspectos definidos no início dos anos 90 para a gestão de resultados sendo eles: a prestação de contas (accountability) e desempenho (performance).
Segundo Januzzi (2014), accountability pode ser entendida como a obrigação permanente de prestar contas sobre o uso de recur sos públicos e os
resultados alcançados (desempenho). De acordo com esse ponto de vista tor na-se importante avaliações dos programas de Assistência Estudantil referentes à essa prestação de contas dos recursos destinados às ações de assistência, como recomenda Januzzi (2014).