O monitoramento governamental é realizado através da auditoria sobre as prestações de contas e do acompanhamento das ações “à luz do ordenamento constitucional brasileiro e também pelo acúmulo de saberes e procedimentos técnicos pertinentes” (SILVA e RIBEIRO FILHO, 2008, p.40), seja por órgãos de controle interno ou externo.
Ainda conforme Silva e Ribeiro Filho (2008), a prestação de contas a cargo do Poder Executivo é alvo de controle por parte dos Tribunais de Contas, a fim de atender aos preceitos requeridos e evidenciar quaisquer desvios de finalidade das tarefas, a cargo dos gestores públicos no Brasil.
A forma de monitorar a administração pública depende do tipo de auditoria que se pretende realizar pelo Tribunal de Contas. O INTOSAI define essas tipologias de auditoria, cada uma com finalidade específica, identificada pela natureza das análises contidas no relatório, conforme abordado por Silva (2009, p. 58-68), como sendo:
i. Regularidade (confirmação e validação) – tem por objetivo: a) registrar que as entidades responsáveis cumpriram sua obrigação de prestar contas; b) emitir parecer sobre as contas do governo; c) auditar sistemas e as operações financeiras, incluindo o exame da observância às disposições legais e regulamentares aplicáveis; d) auditar o controle interno e as funções de auditoria interna; e) auditar a probidade e a propriedade das decisões administrativas tomadas pela entidade auditada; e f) informar sobre quaisquer outros assuntos, decorrentes ou relacionadas com a auditoria. ii. Otimização de Recursos (auditoria de gestão, de desempenho ou de
de economia, eficiência e a eficácia sobre o desempenho das atividades da gestão ou entidade, ou sobre a utilização dos seus recursos humanos, financeiro ou outros.
iii. Auditoria Integrada – pode haver na prática uma sobreposição entre as auditorias de regularidade e de otimização de recursos.
iv. Auditoria Global – pode ser implementada pelo controle externo como mais um tipo de auditoria, reunindo em seu conjunto a auditoria ecológica, de ética e de equidade – social e política. Uma revolução sobre a ação fiscalizatória dos Tribunais de Contas no Brasil.
Seja qual for o tipo de prestação de contas, quer para rastrear “trapaceiros” (cheaters) ou avaliar as perspectivas de eficiência, os inspetores gerais ou “inspectors
general” (IGs) têm apenas uma ferramenta à mão: o monitoramento. Eles estão a olhar,
não agir; recomendar, não implementar (LIGHT, 1993).
Light (1993) ainda comenta que o monitoramento pode ser exercido através de auditorias de conformidade financeira tradicional, investigações criminais altamente individualizadas, a avaliação de programas, ou análise de políticas, mas depende de outros para a ação.
Esse monitoramento governamental, via auditoria sobre as prestações de contas, visa a detecção de distorções que possam resultar em riscos de controle para as entidades públicas, podendo prejudicar o desempenho organizacional e os resultados. Essas distorções podem ser consequência de erros ou fraudes.
A NBCT 11 (CFC, 1999) aborda especificamente as normas de auditoria independente, em que a IT-03, aprovada pela Resolução nº 836/1999, traz os conceitos de erro e fraude, no âmbito, como sendo:
I. O termo erro refere-se a ato não-intencional na elaboração de registros e demonstrações contábeis, que resulte em incorreções deles, consistente em: a) erros aritméticos na escrituração contábil ou nas demonstrações contábeis; b) aplicação incorreta das normas contábeis; e c) interpretação errada das variações patrimoniais.
II. Fraude refere-se a ato intencional de omissão ou manipulação de transações, adulteração de documentos, registros e demonstrações contábeis. Pode ser caracterizada por: manipulação, falsificação ou alteração de registros ou documentos, de modo a modificar os registros de ativos, passivos e resultados; apropriação indébita de ativos; supressão ou omissão de transações nos registros contábeis; registro de transações sem comprovação; e aplicação de práticas contábeis indevidas.
Com relação à irregularidade, Silva (2009, p. 25) define como sendo uma terminologia utilizada para retratar erros nas prestações de contas, como registros e
lançamentos incorretos, classificações inadequadas, erros aritméticos na escrituração contábil e nas demonstrações, aplicação incorreta de normas contábeis, interpretação errada de normas e procedimentos. Ele ainda complementa que a ilegalidade representa a inobservância de preceito legal sobre o ato.
Uma outra caracterização para a natureza da fraude/erro é definida pelo Uniform
Occupational Fraude Classification System (ASSOCIATION OF CERTIFIED FRAUD EXAMINERS, 2004, p.10), extraído em “2004 Report to the Nation on Occupational Fraud and Abuse”, classifica-os como:
Fraudulent statements (ou declarações fraudulentas);
Financial (caracterizado pela supervalorização ou subavaliação de ativos e receitas);
Non financial (documental, tráfego de influências, etc.).
Já o estudo de Button, Lewis e Tapley (2009) define, porém, que a fraude abrange uma ampla gama de crimes diferentes. Eles ainda conseguem ilustrar algumas das tentativas para produzir tipologias dos diferentes tipos de fraude. Um dos mais abrangentes foi o produzido por Levi (2008, apud BUTTON, LEWIS e TAPLEY, 2009) e é apresentada no Quadro 02. A lista identificada poderia ser expandida através de novas categorias e subdivisões, como tal fosse a amplitude e diversidade de fraude identificada. No entanto, os termos de referência para esta avaliação são claramente centrados na fraude contra os indivíduos e empresas.
Quadro 02 – Tipologias de Fraude por Vítimas Setor da vítima Subsetor da vítima Exemplos de Fraude Privado Serviços financeiros Fraude cheque
Propriedade intelectual produtos falsificados e vendidos como genuína.
Dinheiro falso
Fraude de comprimisso de dados Desfalque
Abuso de informação privilegiada / abuso de mercado
Fraude de seguro Fraude de empréstimo
Fraude de pagamento de cartão Fraude de aquisição
Não financeiros
Fraude cheque
Propriedade intelectual produtos falsificados e vendidos como genuína
Dinheiro falso
Fraude de dados de compromisso Desfalque
Fraude de jogo
Fraude de empréstimo
Fraude de pagamento de cartão Fraude de aquisição
Indivíduos
Fraude caridade
Fraude contra o consumidor
Propriedade intelectual produtos falsificados e vendidos como genuína
Dinheiro falso
Fraude de investimento Fraudes de tipo de pensão
Público Os organismos nacionais Fraude benefício Desfalque Fraude de aquisição Fraude fiscal Entidades locais Desfalque
Fraudes em impostos do Conselho Fraude de aquisição
Os organismos internacionais (Mas que afecte o
público)
Fraude de aquisição (Por nacional contra a outra - principalmente, mas nem sempre estrangeiros - empresas para obter contratos no exterior)
Fraude fundos da UE (União Europeia)
Fonte: adaptado de Levi (2008) apud Button, Lewis e Tapley (2009).
O estudo de Hall (2014) retrata a visão de fraude como um ciclo de transação (Fraud Transaction Cycle), que através dessa visão passa a discutir sua prevenção, como
aborda no cap. 3 sobre o nível de transação e prevenção de fraudes (Transaction Level
Fraud Prevention). As fases deste ciclo, onde são destacadas as ocorrências de fraudes, são
definidas como:
Cash Receipts and Billing (recebimentos em caixa e pagamentos); Disbursement and Purchasing (desembolsos e pedidos de compra); Payroll (folha de pessoal); e
Capital Assets (bens de capital).