Mudanças Institucionais Pós-Constituinte

Nesta seção, serão apresentadas as principais mudanças institucionais do Tribunal de Contas da União que ocorreram após a aprovação da Constituição Federal

44 _{Como apresentado na seção anterior, em caso de comprovada irregularidade, contratos só poderiam ser} desfeitos pelo Congresso, por exemplo. Apenas se o Congresso não se manifestasse sobre a irregularidade no cumprimento do contrato, o TCU poderia aplicar sanções.

45 _{Entre os ministros escolhidos pelo Presidente da República, sendo dois deles deveriam ser selecionados} alternadamente dentre auditores e membros do Ministério Público junto ao Tribunal, indicados em lista tríplice pelo TCU, segundo os critérios de antiguidade e merecimento.

55 de 1988, e que estão vinculadas à proposta do presente trabalho. Não cabe à seção elaborar uma descrição pormenorizada de todas as mudanças institucionais pós- constituinte. Serão ressaltadas apenas as alterações que têm alguma relação aos testes que serão empreendidos no capítulo 4.

A Lei Orgânica do TCU, que regulamenta as atividades da Instituição, foi aprovada em 1992. Seu projeto inicial foi elaborado pelo próprio Tribunal de Contas em 1989. Em suma, nenhum dos traços do desenho institucional acordado na constituinte sofreu alteração de sentido quando a nova lei foi aprovada. A nova lei estabeleceu de modo preciso o trâmite que as fiscalizações deveriam percorrer até o seu julgamento final, bem como a organização e repartição de atribuições entre os integrantes do Tribunal de Contas. O trâmite dos trabalhos do Tribunal será apresentado no capítulo 3.

Houve três mudanças institucionais relevantes após o processo constituinte. A primeira mudança diz respeito ao exercício de atribuições pertencentes ao cargo de ministro por auditores do próprio Tribunal de Contas. Em caso de vacância ou ausência dos ministros, os auditores seriam convocados para ocupar provisoriamente o posto de ministro, segundo o critério de antiguidade do cargo. Mesmo quando não convocados para substituir os ministros, auditores poderiam ser designados a exercer a função de relator, instruindo os processos provenientes de fiscalizações46. Até 2008, dois auditores exerciam o papel de relator. Posteriormente, uma nova legislação aumentou para três o número de auditores que poderiam exercer relatoria47. Como será ressaltado no capítulo 3, o relator possui prerrogativas que o tornam capaz de diminuir a probabilidade de condenação de alguns processos.

Como ressaltado no capítulo anterior (capítulo 1), a literatura especializada não têm visto com bons olhos o caráter político da composição dos tribunais de contas. No entanto, além dos técnicos do TCU escolhidos pelo presidente da república para o cargo de ministro, alguns auditores exercem prerrogativas próprias do cargo de ministro. A relatoria dos processos é um exemplo. Isso significa que, mesmo que os ministros com perfil político mantenham vínculos partidários do passado, não necessariamente formarão maioria para impor maiores custos aos integrantes de partidos adversários.

A segunda mudança institucional que merece destaque se refere à distribuição de unidades jurisdicionadas entre os ministros. O TCU dispõe de uma lista que contém

46 _{Brasil (1992, art. 63 e 78, Lei 8.443, de 16 de julho de 1992).} 47 _{Brasil (2008, Lei 11.854, de 3 de dezembro de 2008).}

56 todas as unidades administrativas que participam da gestão de bens e valores públicos federais. A lista é atualizada a cada dois anos. Até o ano de 1992, todas as unidades eram distribuídas entre os ministros por sorteio. A partir de 1993 as unidades foram agrupadas em 11 listas vinculadas a unidades técnicas específicas do Tribunal. Cada uma das listas é sorteada entre os ministros e auditores, para que eles atuem como relatores dos processos de fiscalização. Em 2008, com o aumento do número de auditores, mais um cargo de ministro substituto foi criado, e, consequentemente, o número de listas aumentou para 12.

A lei orgânica que regulamenta o Tribunal de Contas permitiu que os dirigentes da instituição organizassem a distribuição de seus trabalhos internamente. Provavelmente, os ministros do Tribunal distribuíram as unidades em listas, para que as unidades técnicas de controle do próprio TCU não estivessem sob o comando de dois relatores. Desse modo, o conflito entre ministros divergentes poderia ser evitado.

Certamente o sorteio das unidades jurisdicionadas entre os relatores também diminui o poder dos ministros de selecionar as unidades que serão fiscalizadas. Cada ministro pode solicitar à unidade técnica de controle sob sua supervisão apenas a fiscalização de unidades jurisdicionadas inseridas em sua lista. No capítulo 4, testes serão empreendidos para verificar se a probabilidade de fiscalização das unidades jurisdicionadas varia segundo o perfil do ministro.

A terceira mudança está vinculada à segunda, a saber, a especialização das unidades técnicas do TCU. Speck (2000b) já havia identificado que as secretarias de controle externo do Tribunal de Contas se desenvolveram de modo compatível às mudanças institucionais da administração pública federal. Não cabe no presente trabalho fazer uma descrição minuciosa do desenvolvimento técnico das secretarias do Tribunal. Todavia, cabe ressaltar que as secretarias de controle mantiveram sua compatibilidade em relação às instituições da administração pública.

Segundo o anexo 1, por exemplo, em 2014 as secretarias de controle externo encarregadas de fiscalizar instituições no plano federal estavam divididas em quatro áreas. Cada uma destas áreas, por sua vez, apresentavam subdivisões. Além disso, outras 26 secretarias estavam encarregadas de fiscalizar unidades jurisdicionadas no nível estadual e municipal.

57 Foram poucas as mudanças do desenho institucional do TCU após o processo constituinte de 1988. Sob quase os mesmos limites institucionais, o número de condenados pelo Tribunal aumentou ao longo do tempo (gráfico 1). Em outras palavras, sob os mesmos limites institucionais, o desempenho do Tribunal variou ao longo do tempo. Não seria pertinente investigar o desempenho do TCU somente a partir do número de fiscalizações e condenações por ano, uma vez que tal procedimento levaria em conta poucas unidades de observação. Uma estratégia analítica adequada para avaliar a associação entre desempenho da instituição e variáveis políticas seria analisar como as probabilidades de fiscalização e de condenação variam sob o mesmo desenho institucional. Desse modo, cada unidade jurisdicionada passível de fiscalização seria representada por uma unidade de observação. Os próximos capítulos fornecerão tratamento adequado à questão.