Mudanças na legislação tributária nacional

Para Versano (2017), “o sistema tributário vigente em um dado momento é fruto de um processo de evolução que, na maior parte do tempo, é contínuo. Com efeito, uma vez fixada sua estrutura básica, ele é capaz de adaptar-se”.

A análise do autor aponta para a necessidade de evolução no sistema tributário de um país, conforme se faça necessário em razão de evoluções ou mudanças, não necessariamente benéficas, na ordem social, na economia ou em qualquer variável do contexto para o qual se aplica determinado sistema tributário. O autor levanta ainda a possibilidade de o sistema tributário ter sua capacidade de adaptação reduzida com o passar do tempo, isto é, não mudar conforme se faça necessário, ficando assim, inadequado, por isso, o Sistema Tributário, para Versano, “sofre desgaste ao longo do tempo, tendo sua capacidade de adaptação reduzida”. O autor completa dizendo que “alterações profundas no ambiente econômico podem exigir ajustes que transcendem a capacidade de adaptação da estrutura tributária básica, requerendo sua modificação. Por isso, vez por outra, a tributação precisa sofrer importantes alterações” (VARSANO, 2002).

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Muito provavelmente, o sistema tributário brasileiro se encaixa nesse caso, uma vez que não evoluiu conforme as mudanças da sociedade – se tivesse evoluído adequadamente, não seria fator de aumento da desigualdade social, mas sim serviria para ajustá-la, em vez de ampliar ainda mais.

Compreender os rumos que tal sistema tomou, as alterações que foram feitas e as lacunas que estão por serem solucionadas na estrutura tributária nacional certamente é essencial para concluir quais as atitudes se deve tomar para corrigir as distorções socioeconômicas criadas por tal sistema.

Em uma obra mais antiga, o mesmo autor fala sobre a reforma da década de 1960. Nas palavras de Versano, “a Reforma Tributária da década de 1960 foi a mais profunda e modernizante que já ocorreu”. O autor relata as principais mudanças dessa reforma, conforme explicitado a seguir:

A mais radical das reformas brasileiras manteve oito dos impostos já existentes; transformou o imposto de consumo no IPI, o imposto de vendas e consignações no ICM e o imposto de indústrias e profissões - que, na prática, já era lançado como uma percentagem do imposto de vendas e consignações -- no ICM municipal (que, substituído pela participação dos municípios no ICM, nunca chegou a vigir); e promoveu a fusão (e a redução do campo de incidência) dos impostos de transmissão, intervivos e causa mortis, transformando-os no imposto de transmissão de bens imóveis. Apenas três novos impostos foram criados: o Imposto sobre Serviços (ISS), o Imposto sobre Operações de Crédito, Câmbio, Seguros, Títulos e Valores Mobiliário (IOF) e o imposto sobre serviços de transporte e comunicações; e apenas quatro foram eliminados - de licença, do selo, sobre diversões públicas e sobre transferência de fundos para o exterior - notando-se que as bases dos dois últimos foram incorporadas às de dois dos novos impostos (VERSANO, 1998).

Para Lima (1999), “Grande parte das deficiências do sistema tributário nacional tem origem na Constituição de 1988, que reformou amplamente o papel do Estado na economia, inclusive a tributação”. Lima cita que “criaram-se a Contribuição Social sobre o Lucro Líquido (CSLL), em 1989; e o Imposto Provisório sobre Movimentação Financeira (IPMF), com vigência em 1993”. O autor completa ainda se referindo à famosa CPMF, “posteriormente recriado como Contribuição Provisória sobre Movimentação Financeira (CPMF) em 1996”(LIMA, 1999).

A partir de 1988, outras mudanças ocorreram no sistema tributário brasileiro, além da eliminação de cinco impostos, Versano enumera os seguintes fatos:

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Os percentuais do produto da arrecadação de IR e IPI destinados ao FPE[Fundo de participação dos estados e do Distrito Federal] e ao FPM [Fundo de participação dos municípios] foram, outra vez, progressivamente ampliados, chegando, a partir de 1993, a 21,5 e 22,5%, respectivamente. O montante transferido pelos estados para os municípios também cresceu consideravelmente, tanto pelo alargamento da base do principal imposto estadual como pelo aumento do percentual de sua arrecadação destinado àquelas unidades, de 20 para 25%. Criou-se também uma partilha de IPI, cabendo aos estados 10% da arrecadação do imposto, repartido em proporção à exportação de produtos manufaturados. Desse montante, 25% são entregues pelos estados a seus respectivos municípios. O FE foi extinto, contudo mais que o seu montante (3% da arrecadação do IR e do IPI, ao invés dos 2% que compunham o fundo) é destinado a programas de financiamento ao setor produtivo das regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste, através das instituições financeiras federais de caráter regional.

Ambas as reformas, tanto a da década de 1960 como a iniciada em 1988 estiveram concentradas basicamente em criar ou eliminar espécies tributárias e em alterar a proporção da competência tributária entre os entes federativos, Estados, União e Municípios. Observou-se também a criação de impostos sobre produtos e a ampliação desses impostos. A partir de então, provavelmente sem ter consciência do que isso representaria futuramente, consolidou-se uma estrutura tributária tal qual a que o presente trabalho critica: um sistema tributário que é regressivo porque obriga pobres a pagar mais tributos que ricos, principalmente por ter grande parte da base de incidência sobre mercadorias e serviços, e não sobre a renda.

Embora nos últimos anos tenham sido alteradas as alíquotas do Imposto de Renda, como apresentado neste estudo anteriormente, o IR representa um percentual pequeno do total da carga tributária. Estão isentos aqueles que recebem até dois salários mínimo (Receita Federal, 2017). Contudo, ironicamente, são justamente esses cidadãos que mais pagam tributos no país, 54%, conforme apresentado anteriormente. Enquanto os que pagam menos impostos, apenas 29%, são os que pagam a maior alíquota do IR, 27,5%. Tal distorção ocorre justamente porque o imposto de renda não é a maior parte da carga tributária nacional.

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