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O Programa Dias Melhores foi o primeiro programa de habitação instituído a partir do novo Governo da Bahia (2007-2011). O programa iniciou com o intuito de absorver todos os programas de habitação existentes com recursos do Estado da Bahia. Todos os programas iniciados com recursos próprios do Estado a partir de 2007 foram incluídos nesse programa. A Sedur, em 2008 assinou dois convênios para produção de unidades habitacionais em zona rural. O convênio 022/08, assinado com a ONG (OCA – Organização Cidadania e Ação) e o Convênio 023/08 assinado com a ONG (Instituto Brasil). A intenção do programa era construir 1.600 unidades em municípios do estado. (BAHIA, 2016).
O Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social – FNHIS, de natureza contábil, tem como objetivo centralizar e gerenciar recursos orçamentários para os programas estruturados no âmbito do Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social - SNHIS, destinados a programar políticas habitacionais direcionadas à população de menor renda. Com recursos próprios, o FNHIS atua como próprio programa habitacional com duas modalidades: FNHIS Produção Habitacional e FNHIS Urbanização. O FNHIS tem dois agentes executores na Bahia: CONDER e Cia de Ação de Desenvolvimento Regional - CAR. Como programa habitacional, o FNHIS se assemelha ao programa PAC – Programa de Aceleração do Crescimento quando trata da modalidade Urbanização de Assentamentos Precários. Na modalidade produção habitacional, o programa trabalha de forma semelhante a Resolução 460/518. Foram contratadas 1.088 unidades habitacionais, mais de 600 concluídas, e realização de melhorias em 740 unidades, o FNHIS está presente em 16 municípios baianos (BAHIA, 2016).
Fonte: SEDUR, 2016. Figura 5: FNHIS - Senhor do Bonfim e Casa Nova
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O objetivo principal do programa Morada de Todos Nós é proporcionar inclusão social e resgate da cidadania através de medidas governamentais que permitam a melhoria das condições de habitabilidade, renda, segurança alimentar e nutricional para a população rural do estado da Bahia. O projeto atende, preferencialmente, aos municípios com até 30 mil habitantes. Para que os municípios tenham acesso ao Morada de Todos Nós, precisam estar em consonância com as políticas do Estado da Bahia; beneficiar exclusivamente os destinatários das políticas de combate à pobreza, ou seja, famílias atendidas pelo Programa Bolsa Família; estar adimplente com a União e o Estado da Bahia e ter disponibilidade de recursos na Lei Orçamentária Anual do proponente (quando município). Os municípios contemplados pelo programa são: Canarana, Ibirapuã, Ichu, Itamaraju, Itiruçu, Lapão, Maracás, Nova Viçosa, Palmeiras e Planaltino. Dez municípios que totalizam 545 unidades habitacionais no interior do estado (BAHIA, 2016).
O programa Produzir tem como objetivo oferecer moradia digna a população que vive da agricultura, através de medidas governamentais que permitam a melhoria das condições de habitabilidade da população rural do estado da Bahia, por meio de reforma ou ampliação das unidades habitacionais existentes. O produzir atende a mais de 100 municípios da Bahia. As reformas incluem pintura, chapisco, troca do telhado, etc. E ampliação se insere principalmente a construção da unidade sanitária. O agente gestor do programa é a CAR que acompanha a execução e envia as informações sobre o estágio das obras (BAHIA, 2016).
O programa Casa da Gente é o programa de habitação do Estado da Bahia apoiado em instrumentos de planejamento e gestão que fortalecem a ação pública no enfrentamento das necessidades habitacionais acumuladas historicamente. Visa proporcionar condições dignas de vida nas áreas urbanas e rurais do estado através da implementação de ações diretas de provisão de habitação, melhorias habitacionais, urbanização de assentamentos precários e regularização fundiária, além de ações transversais de mediação de conflitos fundiários, assistência técnica e salvaguarda ambiental, cultural e socioeconômica. Todos os programas habitacionais que estejam enquadrados nos preceitos da Lei nº 11.041/08, ao qual tenha um atendimento exclusivo para a população de 0 a 3 salários mínimos e que tenha contrapartida do Estado para a provisão habitacional, melhoria ou urbanização (BAHIA, 2016).
O programa Moradia Digna é composto por convênios e contratos assinados pelo Estado da Bahia, com recursos próprios para produção de unidades habitacionais ou urbanização de áreas precárias. Trata-se do “programa de governo” de habitação para o PPA 2012-2015, substituindo o programa Casa da Gente (antigo PPA 2008-2011). Nesse
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programa, estão incluídos os contratos da Conder (com recursos do tesouro estadual) e os convênios da Conder e Chamada Pública (para atendimento exclusivo a comunidades tradicionais). Assim, o programa se divide em: produção habitacional e urbanização (por contratos) e produção habitacional para Comunidades Tradicionais, Indígenas, Ribeirinhas e Fundo de Pasto (por convênio e Chamada Pública) (BAHIA, 2016).
Fonte: SEDUR, 2016.
No programa de Aceleração do Crescimento – PAC, na modalidade habitação, é previsto o desenvolvimento de projetos relacionados à urbanização de assentamentos precários, produção e aquisição de material de construção, reforma e ampliação de moradias, produção de lotes urbanizados, melhorias habitacionais e regularização fundiária. Os recursos para o PAC são provenientes do Orçamento Geral da União - OGU, do Fundo de Garantia por Tempo de Serviço - FGTS ou do Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social - FNHIS, além de aportes e contrapartidas do estado e municípios (BAHIA, 2016).
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Fonte: SEDUR, 2016.
O programa tem presença expressiva em Salvador, onde se concentra a maior parcela do déficit habitacional do estado além de atender os municípios de Lauro de Freitas, Simões Filho e Feira de Santana. Segue abaixo tabela com resumo dos programas citados.
Fonte: SEDUR, 2016.
Analisando o quadro é possível notar que praticamente todos os programas citados tiveram como agentes promotores os governos federal, estadual e municipal. Ainda
Figura 7: PAC - Águas Claras e Jardim das Mangabeiras - Salvador
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assim os resultados mostraram-se insatisfatórios com relação ao número de novas unidades construídas e melhoradas. Quando realizamos um comparativo com o déficit habitacional estadual baiano que é de 521.374 moradias (BAHIA, 2016) e observamos que num intervalo aproximado de 14 anos foram construídas mais de 49 mil unidades e mais de 3 mil passaram por melhorias, concluímos que as ações voltadas para este período foram insuficientes para atenuar o problema habitacional existente no estado.
Os programas tiveram como foco a população de renda mais baixa, caracterizando suas ações como habitação de interesse social. O valor total aproximado de investimentos é de 1 bilhão e 690 milhões de reais. Realizando um breve comparativo, dos 417 municípios do estado, 378 possuem população inferior a 50.000 mil habitantes (BAHIA, 2016), se esse montante fosse utilizado para construção de novas unidades habitacionais, tipo casa, para esses municípios, levando em consideração o valor da unidade do PMCMV SUB 50 lançado em 2009, poderiam ser construídas 99.411 novas moradias. Esse total pode ser ainda maior visto que o valor de investimento de alguns programas não foram disponibilizados.
Os mapas utilizados neste capítulo para a espacialização de alguns programas habitacionais foram confeccionados a partir da utilização do SIG, detalhado em capítulo anterior. A ferramenta continuará sendo utilizada nos próximos capítulos, que terá como foco o objeto empírico desta pesquisa que é poder analisar a atuação do PMCMV na RMS, com um enfoque na sua dimensão espacial e no atendimento do direito à cidade. É importe ressaltar que a dimensão espacial do problema habitacional que está inserido na negação do direito à cidade é um problema de grande proporção e o objeto empírico desta pesquisa é somente um dos aspectos deste problema.
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CAPÍTULO 4
PROGRAMA MINHA CASA MINHA VIDA NA BAHIA E RMS – ASPECTOS JURÍDICOS, INSTITUCIONAIS E OPERACIONAIS
4.1 Legislações e funcionamento
Em 2008, o mundo foi atingido por uma profunda crise econômica que teve início nos Estados Unidos a partir de problemas sistêmicos financeiros provocados pela crise dos mercados secundários de títulos lastreados em hipotecas, envolvendo os chamados subprimes. A crise do subprime contaminou todo o mercado financeiro provocando um “efeito cascata”, afetando todo o setor financeiro globalizado e também, por decorrência, toda a economia capitalista, dependente das finanças globais. (CARDOSO, 2013).
Em reação à crise, o governo brasileiro lançou em 07 de julho de 2009 o programa habitacional Minha Casa, Minha Vida, lei 11.977. Primeiro programa de incentivo à produção massiva de habitação após a extinção do BNH em 1986. O programa tem como foco o discurso do sonho da casa própria, do acesso à moradia digna para famílias com renda de até 10 salários mínimos e da superação do déficit habitacional. Segundo CARDOSO (2013, p. 42), "o PMCMV foi fortemente inspirado nas experiências chilena e mexicana que, na ocasião, foram avaliadas pelos órgãos representativos do setor empresarial como aquelas mais adequadas para dinamizar a produção habitacional". De acordo com a legislação, seu principal objetivo é:
Art 1° O Programa Minha Casa, Minha Vida - PMCMV tem por finalidade criar mecanismos de incentivo à produção e aquisição de novas unidades habitacionais, requalificação de imóveis urbanos e produção ou reforma de habitações rurais (...). (BRASIL, 2009, p.01).
O programa foi encarado por alguns como um pacote econômico que tinha como objetivo aquecer a economia, dando suporte aos setores atingidos pela crise gerando emprego para a mão de obra com pouca qualificação. De acordo com Rolnik (2015) o PMCMV foi também uma saída encontrada para evitar a falência generalizada de empresas de grande porte no setor imobiliário, mantendo a oferta de crédito no patamar necessário para que o setor pudesse manter suas atividades em ritmo acelerado e, assim, dar vazão ao capital imobilizado na formação de estoques de terra no período anterior. A produção destinada às faixas de 2 e 3 foi particularmente importante para absorver o estoque fundiário dessas empresas.
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É neste contexto, e em meio à grande crise dos mercados mundiais, que ainda em 2008 o Governo Federal passa a discutir mais intensamente com os grandes empresários da construção civil um plano que contemplaria a produção habitacional em escala, ao mesmo tempo em que configuraria em medida anticíclica de enfrentamento da crise econômica e diminuição do emprego formal. (MASCIA, 2011, p.11).
O programa está subdividido em Programa Nacional de Habitação Rural – PNHR e Programa Nacional de Habitação Urbana – PNHU, fazem parte dele o MCMV Over 50 ou FAR, voltado para municípios acima de 50 mil habitantes e regiões metropolitanas ou municípios integrantes de grandes obras de infraestrutura como portos, aeroportos, hidrelétricas, etc. MCMV SUB 50 ou oferta pública, voltado para municípios abaixo de 50 mil habitantes e MCMV FDS ou Entidades, que funciona por meio da concessão de financiamentos a beneficiários organizados de forma associativa por uma Entidade Organizadora – EO (Associações, Cooperativas, Sindicatos e outros). Segue figura 08 abaixo sobre essa divisão.
Fonte: www.caixa.gov.br. Elaboração própria.
O programa atua em parceria com estados, municípios e entidades sem fins lucrativos e possui várias faixas de atuação de acordo com a renda do beneficiário. No início
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do programa, em 2009, as faixas eram definidas em função do salário mínimo, de modo que a Faixa 1 destinava-se ao atendimento de famílias com renda mensal entre 0 e 3 s.m., a Faixa 2 entre 3 e 6 s.m., e a Faixa 3 entre 6 e 10 s.m. A partir de 2011, passou-se a definir as faixas com base em valores nominais, faixas de renda distintas, com metas, mecanismos de contratação e subvenções econômicas diferentes. A Faixa 1 é destinada ao atendimento de famílias com renda mensal de até R$1.600,00; a Faixa 2 a famílias com renda mensal entre R$1.600,00 e R$3.100,00; e a Faixa 3 a famílias com renda entre R$3.100,00 e R$5.000,00.
Na primeira fase do programa, estabeleceu-se como meta a construção de 400 mil U.H. para a Faixa 1; 400 mil U.H. para a Faixa 2; e 200 mil U.H. para a Faixa 3. Na segunda fase, as metas previstas foram de 1,2 milhão de U.H. para a Faixa 1; 600 mil U.H. para a Faixa 2; e 200 mil U.H. para a Faixa 3, dando-se maior prioridade ao atendimento das faixas de menor renda do que na etapa anterior. (ROLNIK, 2015, p.129). Na área rural, as faixas de renda são anuais: faixa 1 até R$ 15 mil, faixa 2 até R$ 30 mil e faixa 3 até R$ 60 mil.
O programa incentiva a classe média através de subsídios e de reduções do valor de seguros habitacionais, facilitando o acesso a financiamentos. A segunda fase do programa foi lançada em 16 de junho de 2011 (Lei 12.424). A meta do MCMV I foi de 1 milhão de unidades, a meta do MCMV II de 2 milhões de unidades. Ao longo desses quase 6 anos o programa já contratou mais de 4 milhões de unidades habitacionais, destas mais de 2,8 milhões entregues em todo o Brasil (BAHIA, 2016). Realizando um comparativo, segundo (MASCIA, 2011), nos vinte anos de funcionamento do BNH, foram financiadas a construção de 4,3 milhões de unidades novas.
Em 6 de maio de 2016 foi publicada a Portaria 158 do Ministério das Cidades alterando o valor da Faixa 1 para R$ 1.800,00, criando a faixa 1,5 para renda até R$2.350,00, a faixa 2 foi alterada para rendas até R$3.600,00 e faixa 3 até 6.500,00. O valor da unidade habitacional no programa também foi alterado, passando a variar entre 59 à 96 mil reais a depender da região do país. No nordeste o valor das unidades ficam em torno de 59 à 82 mil, esse valor é fixado pelo Ministério das Cidades (BRASIL, 2016). A meta de contratação para 2016 é de 40 mil unidades.
As construtoras apresentam os projetos às prefeituras, que analisam conforme as diretrizes municipais e o Plano Diretor, após a aprovação do poder municipal, a construtora encaminha os projetos a Caixa. A análise de projetos, bem como a contratação de obras e medição de etapas finalizadas é parte dos procedimentos de responsabilidade da Caixa, não
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cabendo aos municípios responsabilidade formal pelos resultados alcançados com relação à obra física. Segue trâmite de contratação conforme figura a seguir.
Fonte: (ROLNIK, 2010)
Neste sentido, cabe ao mercado à promoção dos empreendimentos imobiliários elaborados de acordo com as exigências técnicas mínimas do PMCMV, principalmente no que se refere ao cálculo do valor da unidade habitacional, de forma a se enquadrar no perfil financiado e, ao mesmo tempo, garantir maior taxa de lucro possível em seus projetos. (CARDOSO; ARAGÃO; ARAÚJO, 2011). No quadro 01 é possível identificar a função de cada membro do programa.
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Fonte: www.caixa.gov.br. Elaboração própria.
Diversos autores apontam uma desconexão entre o PMCMV e a política habitacional desenhada para o país após a criação do Ministério das Cidades. Segundo Bonduki (2009), o programa afastou-se de diretrizes urbanísticas constantes na política habitacional tal como formulada pelo Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social, instituído pela Lei 11.124/2005, e pelo Plano Nacional de Habitação, lançado em 2009. Para (ROLNIK, 2015, p. 128) "o programa não levou em conta a dimensão territorial como um aspecto relevante de uma política habitacional orientada para a universalização do acesso à moradia em condições adequadas".
De acordo com (CARDOSO; ARAGÃO; ARAÚJO, 2011) o PMCMV entrou em choque com os princípios do SNHIS: pautado no papel estratégico do setor público, ignorou em larga medida premissas e debates acumulados em torno do Plano Nacional de Habitação de Interesse Social, então amplamente discutido desde 2007. Um dos impactos mais imediatos sobre os programas desenvolvidos no âmbito do FNHIS diz respeito à eliminação dos repasses de recursos para as ações de provisão habitacional. Desde o lançamento do PMCMV,
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o FNHIS passou a concentrar os seus recursos nas ações de urbanização de assentamentos precários e de desenvolvimento institucional, por orientação do MCid acatada pelo Conselho Gestor.
Inúmeras são as análises e críticas realizadas ao programa ao longo desses sete anos de vigência, segundo Cardoso (2013), a literatura especializada e as análises posteriores permitiram identificar algumas dimensões que, segundo estes críticos, estariam sendo mal equacionadas pelo programa. Podemos sintetizar essas críticas em 8 pontos: (i) a falta de articulação do programa com a política urbana; (ii) a ausência de instrumentos para enfrentar a questão fundiária; (iii) os problemas de localização dos novos empreendimentos; (iv) excessivo privilégio concedido ao setor privado; (v) a grande escala dos empreendimentos; (vi) baixa qualidade arquitetônica e construtiva dos empreendimentos; (vii) a descontinuidade do programa em relação ao SNHIS e a perda do controle social sobre sua implementação. A esses pontos, acrescentamos ainda (viii) as desigualdades na distribuição dos recursos como fruto do modelo institucional adotado.
Para Rolnik (2015), apesar dos muitos bilhões de reais em subsídios públicos, o PMCMV não impacta a segregação urbana existente, apenas a reforça, produzindo novas manchas urbanas monofuncionais ou aumentando a densidade populacional de zonas guetificadas já existentes. Ainda segundo a autora, o programa reitera uma série de características do processo de urbanização dessas regiões metropolitanas, marcadas historicamente pela segregação socioespacial, reforçando a lógica de que o lugar dos pobres é nas periferias, o que se verificou especialmente no caso dos empreendimentos destinados à Faixa 1.
A questão da localização é sem dúvida um dos principais problemas apresentados pelo programa nas suas duas fases. A escolha dos terrenos pelas empresas, fator determinante para a taxa de retorno do empreendimento, segue uma equação complicada, sendo condicionada por variáveis como o custo do metro quadrado de terreno e as exigências estabelecidas na legislação quanto ao acesso a redes de infraestrutura, equipamentos e serviços. Devem ser periféricos o bastante para minimizar a porcentagem do investimento gasta com o terreno, mas não distantes a ponto de não atenderem às exigências mínimas para a aprovação de uma operação, ou demandarem custos adicionais com a expansão de redes de infraestrutura básica (ROLNIK, 2015). Nesse aspecto referente ao uso da terra, Cardoso (2013) sinaliza uma importante questão.
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A questão da moradia passa pelo enfrentamento do problema do financiamento e do problema da terra, o modelo institucional pós-Constituição deixa uma destas dimensões (a terra) na esfera municipal e outra (o financiamento) na esfera federal. Nesse sentido, a descentralização política instituída pela Constituição gera um problema de articulação administrativa, já que uma política habitacional consequente dependeria de iniciativas governamentais articuladas entre esferas políticas e administrativas autônomas (CARDOSO, 2013, p. 46)
Uma possível solução para melhoria da localização dos empreendimentos é apontada por ROLNIK (2015), essa equação pode ser influenciada pela ação das prefeituras e governos estaduais que, além de doar terras públicas para a produção de empreendimentos de faixa 1, podem complementar os subsídios disponibilizados pelo FAR por meio de contrapartidas financeiras, viabilizando a compra de terrenos mais caros e em tese melhor localizados, ou também custear a expansão de redes de infraestrutura, equipamentos e serviços, viabilizando a promoção de empreendimentos em áreas que a princípio não atenderiam às exigências mínimas do programa.
É um consenso entre diversos autores à falta de uma maior utilização dos instrumentos do Estatuto das Cidades como o parcelamento do uso do solo, o IPTU progressivo, uma maior participação do município na fiscalização do uso do solo.
Após a constatação dos problemas criados a partir da entrega de alguns empreendimentos do PMCMV I, a portaria n°168, de 12 de abril de 2013 trouxe algumas alterações no programa. Houve um aumento nas exigências para melhoria do padrão das construções e de práticas sustentáveis. A contratação do empreendimento passa a ser atrelada a apresentação por parte do poder público de termos de compromisso fundamentado por “Relatório de Diagnóstico da Demanda por equipamentos e serviços Públicos e Urbanos, acompanhado de Matriz de Responsabilidade”.
A contratação dos empreendimentos estará condicionada à apresentação, por parte do poder público local, de Instrumento de Compromisso, e nos casos de empreendimentos compostos por mais de quinhentas unidades habitacionais deverá estar fundamentado por Relatório de Diagnóstico de Demanda por Equipamentos e Serviços Públicos e Urbanos, acompanhado de Matriz de Responsabilidade. (BRASIL, 2013, p.17)
Nessa portaria foram incluídos novos tópicos referentes a equipamentos públicos, onde, resumidamente, fica registrado que o FAR pode disponibilizar até 6% do valor da edificação e infraestrutura do empreendimento para aquisição ou construção de edificações para implantação de equipamentos de educação, saúde e outros complementares à habitação. Isso se aplica aos empreendimentos das duas fases do programa. Ou seja, investimentos da
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área de habitação, oriundos do Ministério das Cidades sendo utilizados para construção de equipamentos de educação, saúde e assistência social.
A exigência no período da contratação da apresentação do Instrumento de Compromisso, do Relatório de Diagnóstico de Demanda por Equipamentos e Serviços Públicos e Urbanos – RDD, acompanhado da Matriz de Responsabilidade visa principalmente evitar a repetição dos erros ocorridos na primeira fase do programa.
a) Instrumento de Compromisso: documento firmado pelo Chefe do Poder Executivo Local, comprometendo-se pela execução das ações necessárias ao atendimento das demandas geradas pelo empreendimento.
c) Relatório de Diagnóstico de Demanda por Equipamentos e Serviços Públicos e Urbanos: documento composto por avaliação da demanda habitacional; mapa do entorno do empreendimento; avaliação da demanda a ser gerada pelo empreendimento por educação, saúde, assistência, transporte, comércio e infraestrutura. (BRASIL, 2011, p.34)
Como o programa depende também da iniciativa das construtoras para encaminhar projetos aos bancos, algumas regiões acabam não sendo contempladas com o