A relação entre competição política e performance econômica também pode demonstrar uma correlação negativa na qual um aumento da competitividade provoca um menor desenvolvimento econômico. Como o ambiente político de escolha de políticas públicas é influenciado por diversos fatores institucionais e características sociais como, por exemplo, regras eleitorais ou o grau de polarização14 da sociedade, nem sempre os efeitos positivos de uma maior competição política geram uma melhor performance econômica. Chhibber e Nooruddin (2004), ao estudarem a relação existente entre o número de partidos nos estados da Índia e a quantidade de bens públicos ofertada nessas regiões, demonstram uma situação na qual competitividade política pode não gerar uma performance econômica eficiente.
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Uma sociedade polarizada é aquela em que as preferências dos eleitores é heterogênea (SVENSSON, 1998).
34 Diante de um sistema eleitoral majoritário igualmente adotado em todos os estados da Índia, onde os partidos precisam criar alianças com os grupos sociais para formar uma coalizão que possa vencer, Chhibber e Nooruddin mostram que a estratégia de um partido de criar uma ampla coalizão15 para vencer as eleições pode ser arriscada em um estado que possui vários partidos competitivos. Como o grande número de partidos faz com que os votos dos eleitores sejam dispersos entre os candidatos16 é possível que, por exemplo, um candidato que formou uma pequena coalizão e obteve apenas 30% dos votos vença a eleição. Assim na presença de vários partidos competitivos a necessidade de uma ampla coalizão é pequena. Desse modo, o incentivo para os partidos ofertarem bens privados17 é maior, pois o partido pode direcionar uma quantidade de bens privados para grupos específicos da sociedade com o objetivo de formar uma pequena coalizão e mesmo assim vencer as eleições. O incentivo para a oferta de bens públicos é menor diante da oferta de bens privados quando um ambiente político com sistema majoritário de eleição possui diversos partidos competitivos disputando as eleições, pois não existe a necessidade da formação de uma grande coalizão (PERSSON e TABELLINI, 1999, fornecem um modelo formal para essa afirmação). Já quando temos apenas dois partidos competitivos existe a necessidade de uma coalizão ampla (que represente mais de 50% da população) para vencer as eleições. Portanto, como a quantidade de bens privados é limitada, existe um incentivo maior para a oferta de bens públicos para formar uma ampla coalizão vencedora. Em suma, os autores argumentam que a oferta eficiente de bens públicos depende do número de partidos competitivos em cada estado.
Na análise empírica realizada nos 15 principais estados da Índia, durante o período de 1967 a 1997, os autores encontraram fortes evidências de que estados que possuíam mais de dois partidos competitivos nas eleições estavam relacionados a uma oferta ineficiente de bens públicos e uma maior oferta de bens privados para específicos grupos da sociedade, o que significou uma menor performance econômica nessas regiões. Entretanto, estados que possuíam apenas dois partidos competitivos tinham
15 Uma coalizão é a porcentagem do eleitorado que o partido deve conquistar para vencer a eleição.
16 Não estamos diferenciando aqui os conceitos de partidos e candidatos, ou seja, podemos considerar
como sinônimos.
17 Bens privados são aqueles direcionados para grupos específicos da sociedade com o objetivo de
conseguir suporte para as eleições (por exemplo, cargo público) e bens públicos são aqueles que melhoram a qualidade de vida da sociedade como um todo. Os autores assumem que pork possui um efeito direto sobre os eleitores (ao contrário do que Samuels (2002) evidenciou para o caso brasileiro), ou seja, a oferta de bens privados tem o objetivo de comprar votos. Chhibber e Nooruddin (2004) mensuram essa oferta através dos gastos com salários de servidores públicos.
35 uma maior probabilidade de ofertarem uma quantidade eficiente de bens públicos e uma menor quantidade de bens privados.
Diante desses resultados encontrados por Chhibber e Nooruddin (2004) podemos observar a possibilidade da existência de um ambiente político competitivo e ao mesmo tempo ineficiente na provisão de bens públicos necessários ao desenvolvimento regional. Um estado da Índia que possui três ou mais partidos pode ser considerado como um estado com uma elevada competitividade política e, entretanto, ter uma baixa performance econômica devido à ineficiência da oferta de bens públicos provocada pela presença de um número maior do que dois partidos. Assim o número de partidos competitivos que concorrem à eleição pode ser uma característica institucional que afeta a performance econômica e que até mesmo anula o efeito positivo da competitividade política sobre o desenvolvimento econômico.
3.2 Polarização
Um trabalho que também demonstra a possibilidade da existência de um nível elevado de competição no ambiente político e ao mesmo tempo uma baixa performance econômica é o trabalho de Svensson (1998). Nesse trabalho, o autor mostra que uma sociedade muito polarizada está associada a uma menor provisão de gastos públicos e a um alto gasto do governo, ou seja, uma ineficiência dos gastos públicos. O modelo de Svensson evidencia que em uma sociedade homogênea (não polarizada) as eleições, num sistema majoritário, são um mecanismo eficiente para gerar incentivos aos partidos na formulação de políticas públicas18 adequadas e de baixo custo para a sociedade. No entanto, se a sociedade é altamente polarizada existem poucos eleitores dispostos a mudarem de candidato devido à eficiência das políticas públicas adotadas. As eleições nesse caso geram um incentivo, sobre os partidos, para a escolha adequada do assunto19 das políticas, mas não com relação à eficiência da aplicação destas. Assim os políticos escolhem o assunto mais adequado para vencer as eleições e não se preocupam com a
18 Nesse trabalho Svensson analisa a preocupação do eleitorado na escolha das políticas públicas pelos
partidos e se estas políticas serão executadas de forma eficiente pelas agências públicas. Como a sociedade através das eleições delega aos políticos poder para implementação de políticas públicas e estes delegam a execução dessas a aqueles que não foram eleitos (agências públicas), existe uma preocupação se os políticos irão implementar essas políticas e se estas serão executadas de forma eficiente. No entanto, para facilitar a exposição não diferenciamos na argumentação sobre o trabalho de Svensson (1998) quem implementa de quem executa as políticas.
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O conceito de “assunto” aqui se refere ao tema das políticas públicas escolhidas e não a forma como essas políticas serão implementadas.
36 eficiência da execução da política pública adotada o que diminui a oferta de bens públicos devido à escassez de recursos.
A análise empírica realizada entre países no trabalho de Svensson (1998) corroborou o modelo no qual uma sociedade muito polarizada está associada a uma ineficiência dos gastos públicos e a um baixo desempenho econômico. Já em sociedades não polarizadas o maior gasto público mostrou-se relacionado a uma maior eficiência destes gastos e consequentemente a um maior crescimento econômico. Assim o efeito positivo da competitividade política sobre o desenvolvimento econômico em sociedades polarizadas pode não ser determinante da performance econômica, pois o efeito negativo da polarização da sociedade pode prevalecer. Ou seja, se um país possui uma elevada competição eleitoral, mas essa competição é estabelecida em um ambiente polarizado, então o incentivo negativo sobre a adoção de políticas públicas eficientes pelos partidos pode superar ou suavizar o efeito positivo da competição política sobre o desenvolvimento econômico. Isso ocorreria porque uma sociedade polarizada perturba a tomada de decisões (com relação à eficiência das políticas) pelos políticos, devido aos conflitos de interesses, o que dificulta a governabilidade.
Esse efeito negativo da polarização está em congruência com a explicação de Padovano e Ricciuti (2008) para o efeito negativo da competição política sobre o desenvolvimento econômico no estudo realizado entre os países. Segundo eles, o maior apelo ideológico dos eleitores no ambiente político nacional leva os políticos a se preocuparem mais com escolha do assunto da política do que com a eficiência econômica desta. Dessa forma, em um ambiente mais competitivo os partidos escolhem candidatos mais preocupados com questões ideológicas assim como nos ambientes políticos onde há uma grande polarização da sociedade e isso, consequentemente, leva a uma menor performance econômica. Contudo, uma sociedade homogênea poderia proporcionar, num ambiente de maior competição política, um efeito positivo sobre a eficiência das políticas, uma vez que o apelo ideológico na escolha das políticas não seria tão relevante como numa sociedade polarizada.
3.3 Instabilidade
Consideramos até esse momento que os efeitos positivos da competitividade política podem ser atenuados devido a características da sociedade ou institucionais nas quais o ambiente político se desenvolve. Dessa forma a transição de um regime autocrático para um regime democrático, no qual a competitividade política passa a
37 existir, também possibilita que características institucionais pré-existentes possam provocar uma instabilidade política dentro do país que anule qualquer efeito positivo que um regime democrático possa proporcionar a uma sociedade. Nesta seção vamos demonstrar alguns casos que corroboram essa situação.
3.3.1 Botsuana
Um ambiente no qual competitividade política pode não levar necessariamente a uma melhor performance econômica é encontrado também no trabalho de Acemoglu
et al. (2001b). Nesse trabalho, os autores estudam os fatores que levaram Botsuana a ter
o mais alto crescimento de renda per capita no mundo no período de 1966 até 2001 e a alcançar um desenvolvimento satisfatório se comparado a outros países da África. Segundo eles, Botsuana conseguiu atingir esse desenvolvimento, mesmo diante de condições adversas no início do período como baixo investimento durante a colonização britânica e uma alta taxa de desigualdade econômica.
O estudo de Acemoglu et al. (2001b) argumenta que características institucionais de Botsuana junto a outros fatores proporcionaram esses resultados. O país possuía boas instituições que limitavam o poder das elites no período pré-colonial20 (o que ajudou a garantir a estabilidade no período pós-colonial), como também teve um efeito mínimo do colonialismo Britânico (o interesse dos britânicos no país era apenas o de garantir um acesso ao interior do continente Africano) que não destruiu as instituições que já existiam. Após o período colonial, essas instituições foram fortalecidas devido ao próprio interesse econômico das elites, pois Botsuana possui grandes reservas de diamantes e os lucros da exploração desses diamantes geraram benefícios para esses grupos que preferiram a estabilidade ao risco de perder esses ganhos. A influência de bons governantes também ajudou o país a alcançar esses resultados, pois proporcionou a estabilidade21 necessária para a implementação de políticas públicas adequadas ao desenvolvimento do país.
Corroborando a análise desses fatores que levaram a uma performance econômica satisfatória no período, Acemoglu et al. (2001b) expõem um estudo comparativo com outros países da África mostrando que o conjunto de todas essas características são responsáveis pelo sucesso de Botsuana. A homogeneidade étnica de
20 Durante o período pré-colonial as guerras entre as tribos uniram os clãs da região com o intuito de
fortalecer a defesa contra os invasores (ACEMOGLU et al., 2001b).
38 Botsuana e a pequena intervenção britânica nas instituições durante o colonialismo não explicam sozinhas os resultados encontrados, pois a Somália também era homogênea etnicamente no período pré-colonial e também sofreu uma intervenção mínima da colonização britânica sobre a estrutura da sua sociedade. Contudo, a Somália por sofrer uma herança ruim de instabilidade política mesmo antes do colonialismo não alcançou o mesmo desenvolvimento econômico de Botsuana. Já Lesoto é culturalmente semelhante a Botsuana e também tinha condições pré-coloniais semelhantes, no entanto as distorções provocadas pelo colonialismo britânico sobre as instituições levaram a uma instabilidade política depois da independência e assim a um baixo desenvolvimento econômico. Diferentemente de Botsuana em República do Gana a independência gerada com a partida dos britânicos em 1957 provocou uma instabilidade política na qual o partido Convention People’s Party (CPP) que estava no poder, mas não possuía uma maioria para governar, passou a adotar políticas cujo objetivo principal era a estabilidade política e não o desenvolvimento econômico do país. Esses exemplos ajudam a demonstrar que a estabilidade política de Botsuana durante todo o período analisado foi fundamental para o sucesso das políticas públicas sobre o desenvolvimento do país e que esta estabilidade foi resultado de uma série de características.
O que torna interessante o trabalho de Acemoglu et al. (2001b) diante da nossa discussão é que todo esse desenvolvimento ocorreu sobre a hegemonia de um único partido (Botswana Democratic Party – BDP) que se estabeleceu no poder após o período colonial e permaneceu até hoje, ou seja, no período não existiu praticamente nenhuma competição política mesmo sendo um regime democrático com eleições periódicas desde sua independência em 1966 (U.S. DEPARTMENT OF STATE). O principal partido de oposição representativo durante esse período foi o Botswana
National Front (BNF) fundado por Kenneth Koma, um radical (ACEMOGLU et al.,
2001b). Assim podemos nos questionar se uma maior competição política poderia levar Botsuana a um melhor desempenho econômico no país. É possível que uma competição política que provocasse uma alternância no poder possibilitasse a ascensão de um governo radical que diante de um ambiente democrático frágil, sem checks & balances22
adequados, pudesse provocar um ambiente de instabilidade política dentro do país,
22 Checks & balances significa o nível de institucionalização do país, ou seja, representa o nível de
autonomia e independência das instituições democráticas de um país como, por exemplo, a autonomia e independência do poder judiciário, do poder legislativo, e etc.
39 assim como ocorreu na Somália, Lesoto e República do Gana, comprometendo a performance econômica do mesmo.
A ausência dessa competitividade política em Botsuana, um país que também possuía um sistema institucional frágil, foi responsável pela sua boa performance econômica se comparado aos demais países da África. Essa falta de competitividade gerou uma estabilidade política que possibilitou o desenvolvimento econômico (ROBINSON, 2009). No entanto, a competição política existente na Somália, Lesoto e República do Gana após o período colonial e a presença de um sistema institucional frágil, foram as principais característica responsáveis pela baixa performance econômica desses países.
3.3.2 Colômbia
A história política da Colômbia também demonstra um caso no qual a competitividade não está relacionada com uma melhor performance econômica devido à instabilidade política provocada em um ambiente institucional pouco desenvolvido. A Colômbia declarou a sua independência da Espanha em 1819 e iniciou a sua história democrática nas eleições de 1850 na qual o partido Liberal e o partido Conservador disputaram pela primeira vez as eleições. Desde então apenas esses dois partidos alternaram-se no poder (ACEMOGLU e ROBINSON, 2008). Contudo, essa alternância no poder nem sempre se deu de forma pacífica. Durante os primeiros 55 anos de democracia a Colômbia enfrentou nove guerras civis estimuladas pela disputa do poder entre o partido Liberal e o partido Conservador, alcançando um período de paz somente em 1902 com a aprovação de uma reforma institucional. Essa reforma estabeleceu um mecanismo de divisão de poder entre o partido Liberal e o partido Conservador que ao mesmo tempo excluía a participação política de outros partidos na divisão do poder23. Assim houve uma diminuição da competição entre os dois principais partidos (Liberal e Conservador) na política o que, consequentemente, estabeleceu um período de estabilidade no país e um maior desempenho econômico (MAZZUCA e ROBINSON, 2006).
23 Foi implementado o incomplete vote que dividia todos os assentos no legislativo entre os dois
principais partidos (Partido Liberal e Partido Conservador). Nessa regra o partido vencedor ficava com dois terços dos assentos do legislativo e o partido em segundo lugar ficava com um terço independentemente do número de votos recebido por cada um (MAZZUCA e ROBINSON, 2006).
40 Durante a primeira metade do século XX, outras mudanças institucionais sobre as regras políticas foram adotadas24 o que aumentou a competição política pelo poder entre os dois principais partidos (MAZZUCA e ROBINSON, 2006). O resultado foi o início de um novo período de violência com a derrota do partido Liberal nas eleições de 1946. Violência essa que se agrava com o assassinato de um dos maiores representantes do partido Liberal, Jorge Eliécer Gaitán, provocando assim uma guerra civil que se estendeu até 1965.
Quando os dois principais partidos percebem a ameaça de perderem o controle sobre o conflito, devido ao grande aumento da violência no interior do país, iniciam as negociações para estabelecerem um pacto político que ficou conhecido como Frente
Nacional. Esse pacto foi um acordo entre os diretores políticos dos partidos Liberal e
Conservador no qual se estabeleceu uma alternância do presidente nas eleições entre os dois partidos e uma divisão igual dos cargos do legislativo (50% dos cargos para os Liberais e 50% para os Conservadores) até o ano de 1974. Desse modo, as eleições continuaram existindo, mas o vencedor já estava estabelecido pela alternância firmada no pacto Frente Nacional. Esse pacto diminuiu novamente a competição política entre os dois partidos pelo poder e estabeleceu mais uma vez um período de paz no país e de crescimento econômico (BUSHNELL, 1993).
Durante toda a história democrática da Colômbia do período de 1850 a 1974 o executivo concentrou uma grande parte do poder (MAZZUCA e ROBINSON, 2006), gerando assim um sistema de checks & balances muito fraco25. Essa concentração do poder do Estado pelo Presidente era muitas vezes justificada pela necessidade da restauração da lei e da ordem diante dos diversos períodos de violência no país (KUGLER e ROSENTHAL, 2000). Contudo, a presença de um sistema presidencialista muito centralizado no qual as instituições não eram suficientemente desenvolvidas para garantir um regime democrático equilibrado que inviabilizasse a usurpação do poder pelos partidos, possibilitava um ambiente de instabilidade na presença de uma maior competitividade política. Essa fragilidade institucional na
24 Em 1929 o incomplete vote foi alterado para o quotient rule. Nesse sistema o número de assentos
ocupados no legislativo por um partido depende da proporção de votos recebidos na eleição. Esse novo sistema eleitoral permitia a participação de outros partidos como também possibilitava uma maior disputa por cargos entre o partido Liberal e o partido Conservador (MAZZUCA e ROBINSON, 2006).
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Kugler e Rosenthal (2000) analisam a fragilidade do sistema de checks & balances da Colômbia mesmo após a adoção da Constituição de 1991. Problemas com relação à grande concentração de poder no executivo, a baixa transparência das políticas adotadas e a falta de representatividade do poder do estado em certas regiões são apontados como problemas que perpetuaram durante toda a história democrática da Colômbia.
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Colômbia gerou uma série de problemas durante o período de 1850 a 1974 como, por exemplo, as constantes fraudes eleitorais e a falta de transparência nas decisões políticas
(BUSHNELL, 1993). Assim, como o sistema de checks & balances não conseguia evitar essa concentração do poder, a instabilidade política emergia, pois o partido que se encontrava excluído do ambiente político estimulava essa instabilidade ao perceber que a probabilidade de alcançar o poder pelas vias democráticas era pequena.
Em suma, a história da Colômbia também exemplifica uma situação na qual uma maior competitividade política em um país institucionalmente pouco desenvolvido (ou checks & balances fracos) possibilita o surgimento de um ambiente político instável que conseqüentemente afeta de forma negativa a performance econômica, por que, muitas vezes, essa instabilidade resulta em guerra civil.
3.3.3 Venezuela
Um caso semelhante, no qual competição política pode levar à instabilidade e, consequentemente, a uma menor performance econômica, pode ser verificado na atual conjuntura política e econômica da Venezuela. A Venezuela iniciou a sua história democrática em 1958, após a queda da ditadura de Marcos Peres Jiménez. Com a constituição de 1961, resultante do Pacto de Punto Fijo26, a democracia da Venezuela foi constituída basicamente de um sistema bipartidarista formado pelo partido Acción
Democrática (AD) e o partido Comitê de Organização Política Eleitoral Independente
(Copei). Ambos os partidos eram ideologicamente semelhantes, tinham as suas bases enraizadas principalmente na classe média e estabeleciam um governo clientelista com base na renda do petróleo. Esse sistema democrático também permitia que os dois grandes partidos (AD e Copei) controlassem os cargos de primeiro escalão em instituições como o Congresso, a Corte Suprema de Justiça e os sindicatos (VILLA