Natureza do Impeachment

Conforme se observa do instituto dos crimes de responsabilidade, que possui um procedimento diferenciado e com certas peculiaridades, possivelmente se conclui que sua terminologia foi empregada de maneira errônea e equivocada pelas constituições anteriores, sendo tal expressão repetida pela Constituição Federal de 1988.

Na verdade, não se tratam de “crimes” propriamente ditos, assim definidos no Código Penal e em algumas legislações esparsas, constituindo-se em uma subespécie de infração penal. Os crimes de responsabilidade nada mais são do que infrações de natureza política, com um procedimento dotado de características políticas e administrativas sendo que, ao final, será emitida uma decisão meramente política e discricionária, de acordo com a oportunidade e conveniência da Administração Pública.

Tanto é discricionária e meramente política sua decisão que, mesmo que a Câmara dos Deputados, a qual possui a incumbência de admitir a acusação do Presidente da República, entenda ter ocorrido um crime de responsabilidade, poderá não levá-lo a julgamento perante o Senado Federal, pela simples razão de entender não ser conveniente a sua destituição do cargo, fundada apenas em motivos de ordem política.

Tendo em vista esta terminologia empregada pela Constituição ao se referir à prática de ilícitos políticos, divergentes teorias e entendimentos foram criados no que concerne à natureza do impeachment. Paga alguns autores, o instituto deve ser tratado como penal; para outros, como procedimento administrativo. Há quem diga ainda que se trata de instituto de natureza mista, ou, ainda, de instituição sui generis.

Para o autor Paulo Brossard (1992, p. 42), citado na obra de Carlos Provenciano Gallo, “sob a égide da Carta Política do Império, o impeachment caracteriza-se por ser um processo criminal, ao passo que exclusivamente político é o implantado com a República”.

Segundo entendimento de Whitaker (1992, p. 43), também citado na obra de Carlos Provenciano Gallo, “o impeachment é um feito essencialmente político, mas de tonalidade constitucional penal, o que lhe dá um certo caráter misto”.

Para o autor Uadi Lammêgo Bulos (2007, p. 918):

[...] os crimes de responsabilidade têm natureza anfíbia, porque correspondem a lídimos delitos funcionais, e, ao mesmo tempo, a atos políticos antijurídicos, diversos daqueloutros comuns propriamente ditos. Daí revestirem-se de caráter heteróclito, ora designado infrações políticas, ora crimes funcionais, praticados por agentes do Estado, no exercício do múnus público.

Possuindo entendimento completamente contrário à doutrina majoritária e ao entendimento a ser explanado no presente trabalho, defende Carlos Alberto Provenciano Gallo (1992, p. 43) a tese de que o impeachment possui natureza penal, dizendo que ele “não deixa de ter, na verdade, traços substancialmente políticos, porém, em sua forma, aproxima-se do conceito da figura típica do direito penal”. Corroborando com este entendimento, encontra-se a doutrina de Pontes de Miranda e o próprio entendimento do Supremo Tribunal Federal.

Primeiramente, cumpre estabelecer que o impeachment possui como objetivo a punição de políticos de acordo com a posição que eles ocupam, ou seja, de acordo com o cargo público que possuem mediante eleição, nada se relacionado com a sua pessoa.

Pretende com a punição do governante a proteção dos interesses públicos, no que tange à sua conduta incompatível com os ditames constitucionais e legais, e não propriamente uma punição de caráter penal.

O processo do impeachment tem como objetivo primordial afastar do cargo público aquele agente político que mal geriu a coisa pública e se afastou das condutas que poderiam reger da melhor forma o interesse público. Antes de se tratar de uma punição ao agente infrator, o impeachment tem como finalidade afastá-lo do cargo, para que não possa dar continuidade às suas condutas contrárias à gerência do cargo público e à Constituição Federal.

Em que pese o procedimento do impeachment possuir algumas características comuns entre o processo penal, inclusive com a emissão de uma sentença de absolvição ou condenação, continua a decisão mantendo-se o seu caráter político, totalmente desvinculada de qualquer consequência penal.

Em total acordo com o entendimento de que os crimes de responsabilidade possuem natureza meramente política, temos a própria legislação infraconstitucional nº 1.079/50 que, em consonância com a Constituição Federal, estabeleceu punições apenas de natureza política.

A fim de dar ênfase e fortalecer o entendimento de que os crimes de responsabilidade possuem natureza política, importante se faz citar algumas passagens da obra “o impeachment”, do autor Paulo Brossard (1992, p. 75):

O impeachment tem feição política, não se origina senão de causas políticas, objetiva resultados políticos, é instaurado sob considerações de ordem política e

julgado segundo critérios políticos – julgamento que não excluir, antes supõe, é óbvio, a adoção de critérios jurídicos. Isto ocorre mesmo quando o fato que o motive possua iniludível colorido penal e possa, a seu tempo, sujeitar a autoridade por ele responsável a sanções criminais, estas, porém, aplicáveis exclusivamente pelo Poder Judiciário.

Posteriormente, o autor (1992, p. 127) diz que

O impeachment constitui a técnica adotada pela Constituição para proteger-se de ofensas do chefe do Poder Executivo. A pena através dele aplicável nada tem de criminal; é apenas política, relacionada a um ilícito político, aplicada por entidades políticas a autoridades políticas.

Da mesma forma, Paulo Brossard (1992, p. 79), parafraseando José Higino:

O senado é um tribunal político e não um tribunal de justiça criminal. A sua missão não é conhecer dos crimes de responsabilidade do Presidente da República para puni-lo criminalmente, mas para decretar uma medida de governo, a qual é a destituição do presidente delinqüente. ... Crime de responsabilidade é a violação de um dever do cargo, de um dever funcional.

Sendo o impeachment um instituto de natureza política, tem-se que um mesmo fato é capaz de redundar em aplicação de sanções na esfera penal, administrativa e civil, concomitantemente, sem ocorrer o chamado bis in idem. Conforme explica Uadi Lammêgo Bulos (1997, p. 770), “o impeachment é um processo político [...] Por isso mesmo ele não exclui ação na justiça ordinária. Nada obsta, e. g., que um chefe do Executivo, além de perder o cargo, seja condenado à pena de reclusão pelos crimes comuns que cometeu” .

Sob a égide da Constituição e da Lei nº 1.079/50, é outorgado ao Congresso Nacional a prerrogativa de destituir do poder o governante que não se pautar pelas corretas condutas em relação ao cargo que ocupada e aos interesses públicos.

À Câmara dos deputados será dada a possibilidade de acusação do chefe do Poder Executivo que praticar um crime de responsabilidade. Em seguida, o Senado conduzirá o processo e, ao final, emitirá uma decisão, que consistirá em absolvição ou condenação, sendo que no caso de condenação, será aplicada ao agente político infrator sanções de caráter meramente político, consistente em perda do cargo e inabilitação da função pública por um período de oito anos.

Levando em consideração que a sanção imposta pelo Senado diante de uma conduta tipificada nos chamados crimes de responsabilidade possui caráter disciplinar e não penal, pode-se concluir que há plena possibilidade de se atribuir ao mesmo fato duas punições ou mais, sem ocorrer a violação ao princípio denominado bis in idem, uma no âmbito administrativo, em razão da função pública violada, com processo e julgamento perante o Senado, e outra no âmbito criminal, ou, ainda, no âmbito cível, se for o caso, devendo ser a

conduta processada pelos respectivos tribunais adequados e, consequentemente, atribuída a sanção respectiva.

Tanto é assim que está longe do Senado emitir uma decisão penal em relação às condutas prejudiciais ao governo do Presidente da República. Cabe tão somente a ele proferir julgamento político, a fim de destituir do cargo o agente político que dele mal se utilizou, contrariando o disposto em lei e salvaguardando o interesse público. Às demais esferas incumbem aplicar as respectivas sanções cabíveis, a fim de que o fato seja devidamente punido, com eventual ressarcimento do dano, pena privativa de liberdade e etc.

Segundo João Barbalho, citado na obra de Paulo Brossard (1992, p. 80):

O senado não aplica penas propriamente criminais; sem impor penas criminais, tem por única missão arredar do posto supremo, quem se mostrou indigno dele. O processo objetiva antes que a punição, a pronta retirada do funcionário acusado e pois fica sem objeto desde que este deixa suas funções.

É tão clara a natureza política do instituto do impeachment, e tão somente política a sua sanção, que seu sujeito passivo é apenas aquele agente investido de autoridade, ou seja, aquele que exerce uma função pública autoritária e que pode agir de forma prejudicial ao Estado, contrariando o disposto na Constituição.

Tanto é assim que, caso tal agente seja destituído definitivamente do cargo por qualquer motivo (término do mandato ou renúncia), contra ele não será instaurado nenhum processo e, caso já tiver sido instaurado, não terá ele prosseguimento, desde que, no caso de ato de renúncia, tenha sito ela proferida anteriormente ao início da sessão de julgamento do impeachment. Caso a renúncia seja manifestada após a sessão de julgamento, terá ele continuidade, com eventual condenação por crime de responsabilidade e a respectiva sanção de perda do cargo e inabilitação do exercício da função pública pelo período de oito anos.

Temos assim, que a roupagem de agente público é pressuposto indispensável à instauração de um processo por crime de responsabilidade, bem como à sua continuidade. Assim dispõe o artigo 15, da Lei nº 1.079, que “a denúncia só poderá ser recebida enquanto o denunciado não tiver, por qualquer motivo, deixado definitivamente o cargo”.

Por se tratar de decisões categoricamente políticas, ao processo de impeachment não cabe qualquer recurso a outro órgão, em especial ao Poder Judiciário, que seria incapaz de decidir sobre assuntos que muitas vezes apenas são manejados pelo Presidente da República segundo critérios de oportunidade, conveniência e utilidade, sem utilizar-se exclusivamente da lei.

Tal impossibilidade existe porque há disposição nesse sentido na Constituição e, ainda, porque tais decisões congressuais são meramente políticas. Da mesma forma, não caberá revisão ou recurso do processo de impeachment que se instaura na Câmara, não podendo ser ele obstaculizado ou impedido, pois se assim não fosse, haveria intensiva contrariedade à natureza do instituto.

Em que pese as decisões emanadas pelo Senado serem cobertas de imutabilidade, ou seja, são irrecorríveis e inatacáveis por qualquer outro órgão, há situações excepcionais que permite ao Poder Judiciário analisar tal decisão, como por exemplo no caso do Senado, ao julgar a autoridade política, violar algum preceito de ordem constitucional, em desrespeito, por exemplo, ao princípio do contraditório e da ampla defesa.

Segundo Paulo Brossard (1992, p. 143):

Outorgando poderes à Câmara para acusar e ao Senado para julgar, a Constituição conferiu ao Congresso, com exclusividade, a plenitude dos poderes para, conclusivamente, resolver acerca de impeachment, iniciando-o, conduzindo-o e encerrando-o. E no exercício deles não interferem, direta ou indiretamente, nem o Executivo e nem o Judiciário.

Levando-se em consideração as características peculiares contidas no instituto dos crimes de responsabilidade, bem como em todo o seu procedimento, torna-se inequívoca a conclusão de que tal instituto possui natureza meramente política. Isto porque, seu procedimento e as duas sanções possíveis de serem aplicadas de forma cumulativa possuem determinadas características peculiares inerentes ao instituto.

Para que o Presidente da República seja processado e, ao final, condenado por um crime de responsabilidade, necessariamente deverá haver uma autorização pela Câmara dos Deputados e, posteriormente, ocorrerá o julgamento que será realizado pelo Senado Federal. As únicas sanções possíveis de serem aplicadas ao chefe do governo é a perda e inabilitação para qualquer função pública de natureza política por um período de oito anos⁴.

Não se trata aqui de uma sanção que atingirá a pessoa do governante; a sanção apenas lhe impõe a proibição de continuar exercendo o cargo eletivo, bem como irá lhe aplicar restrições quanto a possíveis funções públicas eletivas que poderá vir a exercer futuramente.

4 São estas as únicas sanções permitidas pela Constituição Federal no parágrafo único, do artigo 52, que possui a seguinte redação: “nos casos previstos nos incisos I e II, funcionará como Presidente o do Supremo Tribunal Federal, limitando-se a condenação, que somente poderá ser proferida por dois terços dos votos do Senado Federal, à perda do cargo, com inabilitação, por oito anos, para o exercício de função pública, sempre prejuízo das demais sanções judiciais cabíveis”.

A finalidade de tal sanção é tão somente desconstituir do cargo político aquele agente que dele mal usufruiu, e não levou em consideração frente ao cargo político que exercia os interesses públicos. Diante de tais peculiaridades procedimentais e da possível sanção que pode ser aplicada ao Presidente da República pelo Senado Federal, outra conclusão não há de ser feita a não ser aquela que defende possuir os crimes de responsabilidade uma natureza meramente política.

Como já foi dito anteriormente, sequer haverá qualquer intervenção do Poder Judiciário em qualquer fase procedimental do impeachment ou, ainda, sua revisão sobre a decisão proferida pelo Senado, no que diz respeito ao seu mérito. Poderá apenas ocorrer tal interferência, no caso de ofensas aos princípios constitucionais do contraditório e da ampla defesa, inseridos no contexto do princípio do devido processo legal. Entretanto, para uma melhor exteriorização das normas procedimentais, presidirá o processo de impeachment o Ministro Presidente do Supremo Tribunal Federal.