Natureza e objetivos do licenciamento ambiental

O licenciamento ambiental surge como um instrumento que vem se revelando fundamental para o poder de polícia administrativo em matéria ambiental. O art. 225, caput da Constituição preconiza que ―todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações‖. Essa preservação hoje passa indeclinavelmente pelos instrumentos administrativos de controle das atividades danosas.

No arcabouço da legislação pátria, dentre os instrumentos designados para promover a Política Nacional do Meio Ambiente, instituída pela Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981, tem-se o licenciamento ambiental e a revisão de atividades efetivamente poluidoras, conforme art. 9, IV. A mesma Lei estabelece os objetivos da Política Nacional do Meio Ambiente como sendo a preservação, melhoria e recuperação da qualidade ambiental propícia à vida, visando assegurar, no país, condições ao desenvolvimento socioeconômico, aos interesses da segurança nacional e à proteção da dignidade da vida humana.

A intervenção do Poder Público nas atividades, econômicas ou não, capazes de resultar em degradação ambiental está intimamente relacionada ao seu poder de polícia e com um dos mais importantes princípios do direito ambiental: a prevenção. Esse princípio é concretizado através da consciência ecológica, a ser desenvolvida por meio de uma política de educação ambiental. O licenciamento ambiental se revela ainda mais importante, enquanto instrumentalização do princípio da prevenção, tendo em vista que a educação ambiental não

240 _{A propósito, veja-se parte da ementa do Acórdão proferido no julgamento do Recurso Especial n. º 817.}

534/MG, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, Segunda Turma. Publicado no DJe em 16.06.2010: ―EMENTA:

ADMINISTRATIVO. PODER DE POLÍCIA. TRÂNSITO. SANÇÃO PECUNIÁRIA APLICADA POR

se encontra satisfatoriamente difundida241. O principal objetivo do procedimento de licenciamento ambiental é prevenir ou faze cessar danos ao meio ambiente decorrentes do avanço de determinadas atividades, primando pela realização da Política Nacional do Meio Ambiente, o desenvolvimento econômico e social, a preservação dos recursos naturais e a manutenção do meio ambiente ecologicamente equilibrado.

É preciso distinguir entre os conceitos de licenciamento ambiental e licença. O licenciamento deve ser entendido como o processo administrativo em que, ao final, a licença pode ou não ser concedida. A negativa da licença se dá, portanto, no âmbito de um procedimento próprio, denominado ―processo de licenciamento‖. Silviana Henkes e Jairo Kohl definem o licenciamento como um procedimento ou conjunto de atos que têm como objetivo final a concessão da licença ambiental, seja a licença prévia, a licença de instalação ou a de operação242.

Na atualidade, a prerrogativa do licenciamento é conferida às três esferas de Governo. Tal fato advém de modificações consagradas na Constituição Federal de 1988 que, no seu art. 23, VI e VII, estabelece competência comum da União, estados, Distrito Federal e municípios para proteger o meio ambiente, combater a poluição, preservar as florestas a fauna e a flora. Observa-se que as atividades potencialmente danosas podem ser licenciadas por órgãos de qualquer esfera, desde que respeitado o interesse da medida, se local, regional ou nacional.

Os termos mais específicos desta cooperação e das competências para o licenciamento entre os entes federados passaram a valer a partir da entrada em vigor da Lei Complementar Federal n.º 140, de 8 de dezembro de 2011, especificamente nos artigos 7o, 8o e 9o. Esta norma, ao regulamentar a cooperação dos entes públicos no exercício da competência concorrente ambiental, nos termos do parágrafo único do art. 23, da Constituição.

Os entes federados, especialmente estados e União devem procurar construir uma rede de atuação integrada com os municípios, definindo, de maneira clara, levando a efeito todas as possibilidades de parceria e cooperação dos órgãos ambientais no processo de licenciamento ambiental. Tal medida poderá ser capaz de promover a maior racionalização dos procedimentos, redução de custos, além de tonar o processo de licenciamento mais célere, facilitando, ainda, o desenvolvimento das ações de fiscalização.

241 _{FIORILLO, Celso Antônio Pacheco. Curso de direito ambiental brasileiro. 6. ed. São Paulo: Saraiva, 2005,}

p. 54.

242 _{HENKES Silviana Lúcia; KOHL, Jairo Antônio. Licenciamento ambiental: um instrumento jurídico} disposto à persecução do desenvolvimento sustentável. São Paulo: 2005, p. 400.

Esta observação é válida, pois o licenciamento ambiental é uma forma administrativa de orientar a implantação e expansão de atividades cujo impacto sobre a base de recursos naturais merece ser mitigado e regulado previamente. A partir da análise dos estudos e demais elementos solicitados no processo de licenciamento o órgão estatal pode, considerando os impactos sociais, econômicos e ambientais, concluir, inclusive, pela inviabilidade do empreendimento ou da atividade, caracterizando típica atividade atinente ao poder de polícia.

Calha ainda uma breve diferenciação. Conforme Paulo de Bessa Antunes243, apesar das licenças ambientais apresentarem-se como um instrumento muito semelhante às licenças e autorizações administrativas, com estas não se confunde. Trata-se de um instrumento apto a tutelar a incolumidade do meio ambiente, cujo interesse pertence a todos, indistintamente, e não apenas aos particulares que eventualmente irão usufruir do empreendimento. É marcado por características específicas, advindo daí a sua singularidade.

A licença ambiental não apresenta caráter de definitividade. Sua definição deve estar sempre associada à possibilidade de revisão, desde que devidamente motivada pelo órgão público responsável244. Além de não ser definitiva, mesmo que o particular venha a atender a todos os requisitos estabelecidos em lei para a obtenção da licença ambiental, o órgão público não estaria obrigado a expedi-la caso vislumbrasse que, mesmo o atendimento dos requisitos legais não seria suficiente para resguardar o bem ambiental. Existe uma grande parcela de discricionariedade contida no licenciamento ambiental, distintamente do que ocorre com outros casos de licenças administrativas.

Como atividade afeta aos órgãos que compõem a administração pública, direta e indireta, o licenciamento ambiental finda por sujeitar-se às regras gerais que informam o direito administrativo.

Acerca desta perspectiva, Curt Trennepohl e Terence Trennepohl245 advertem que na hipótese da superveniência de norma que impeça a continuidade da atividade regularmente aprovada, sem possibilidade de adequação às novas regras, a suspensão ou revogação da licença ambiental ou a negativa da sua renovação obrigam à indenização do favorecido. Apesar de ninguém possuir o direito a poluir é plausível que, em alguns casos em que haja patente gravame ao direito do particular seja admissível a contrapartida indenizatória246.

243

ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito Ambiental. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2007, p. 166.

244

MACHADO, Paulo Afonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. 13. ed. São Paulo: Malheiros, 2005, p. 92.

245 _{TRENNEPOHL, Curt; TRENNEPOHL, Terence. Licenciamento ambiental. 3. ed. Rio de Janeiro: Impetus,}

2010, p. 29.

246

BENJAMIN, Antônio Herman de Vasconcellos e. Direito constitucional ambiental brasileiro. In: Direito constitucional ambiental brasileiro. CANOTILHO, José Joaquim Gomes; LEITE, José Rubens Morato (Orgs.). São Paulo: Saraiva, 2007, p. 124.

A concessão ou renovação da licença ambiental seria, portanto, um ato administrativo discricionário, praticado no exercício do Poder de polícia, cujo motivo deve estar relacionado à proteção do meio ambiente em todas as formas previstas em lei e na Constituição.

No pertinente aos tipos de licenças, as principais são as descritas no art. 8º, da Resolução do CONAMA n.º 237, de 19 de dezembro de 1997: a Licença Prévia (LP), a Licença de Instalação (LI) e a Licença de Operação (LO). Nada impede, contudo, que sejam criadas outras licenças com objetivos diferenciados, a fim de atender empreendimentos específicos ou de compatibilizar os instrumentos com o ecossistema que terá as suas características potencialmente degradadas. Sendo as licenças ambientais temporárias a norma de referência também dispôs sobre os prazos de validade, cada qual tem a sua regra própria estabelecida no art. 18º247, da mesma resolução, lembrando que o pedido de renovação deve ser feito com antecedência mínima de 120 (cento e vinte) dias da expiração de sua validade.