Nesta secção serão abordadas as razões pelas quais Portugal se deverá provir de um plano de contingência para uma operação de resgate em massa. Esta secção deriva das várias razões apresentadas nos parágrafos anteriores. Nesta secção serão abordadas as diferentes dimensões que justificam a necessidade de um plano: a moral, a jurídica, a contextual e a operacional.
As operações de qualquer organização precisam de planeamento. Este deve envolver um gestor estratégico ou equipa estratégica, o treino do pessoal envolvido na sua realização e o teste e treino do plano para assegurar que decorre como previsto. A busca e salvamento não é exceção. Acrescendo a este contexto a dificuldade de muitas vezes coordenar diferentes entidades, a IMRF recomenda o estabelecimento de comités regionais, nacionais e internacionais, que se dediquem a este estudo (IMRF, 2017). Este problema só agrava quando passamos das operações correntes de SAR para as MRO. Devido à natureza dos eventos de MRO, por definição, exceder as capacidades normais dos serviços SAR, existe uma lacuna de capacidades que é necessário preencher. É necessário identificar recursos extra e planear o seu empenhamento.
A justificação da necessidade de um plano é, no fundo, a resposta à pergunta: “Como irá Portugal responder a uma situação de emergência que necessite de uma MRO?”. A resposta é muito simples, o país tem de se preparar, planeando esta resposta. O produto final deste planeamento é um plano de contingência. Existem uma série de fatores que concorrem para a necessidade de um plano. Importa não esquecer que se soma à necessidade do plano a urgência dessa necessidade. Sem permitir que esta urgência afete
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a conceção cuidada e competente do plano, não se pode ignorar que o problema das operações de resgate em massa é um problema atual e que pode ocorrer a qualquer momento. Por conseguinte, a organização de uma resposta não só é importante, como é urgente.
A primeira dimensão que justifica a necessidade de o país se preparar para as futuras ocorrências de busca e salvamento é iminentemente legal e advém dos compromissos que Portugal assumiu, perante si próprio e os seus cidadãos e perante o mundo. Olhando o já enunciado quadro legal de referência, as diferentes convenções e a legislação nacional, um pouco por todo o lado se pode ver a necessidade de preparar eventos futuros. Ao nível internacional, a UNCLOS, a Convenção SOLAS e a Convenção SAR, todas submetem os países ratificantes a obrigações, como apresentado no capítulo anterior. Ao nível nacional, o RGC, o Dec. Lei 15/94, de 22 de janeiro, bem como os diplomas legais orientadores da Proteção Civil, comprometem o estado a prestar auxílio a pessoas em perigo.
Por outro lado, a afirmação de Portugal como destino turístico de eleição, o crescimento do interesse da indústria de cruzeiros em praticar os portos nacionais, o crescimento do próprio setor turístico e aumento acentuado da visita de passageiros são fatores contributivos para o aumento da probabilidade de incidentes. Por outro lado, o interesse estratégico do turismo para os corpos governativos e para o país e o investimento politico no setor marítimo portuário, revelam a importância que a manutenção do status
quo tem para o Estado. Esta manutenção é conseguida através de um investimento na
segurança.
Em suma, a responsabilidade do Estado sobre toda a navegação de uma extensa área SAR, o aumento do número de passageiros a cruzar as águas nacionais, a diversidade de entidades de socorro, a inexistência de uma coordenação destas entidades face à especificidade destas ocorrências, e a necessidade de planeamento evidenciada pelas orientações internacionais, todos estes fatores apontam num sentido: a criação de um plano de contingência para uma operação de resgate em massa.
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3.2 Estruturação da resposta
3.2.1 Conceito da Operação
Antes de se debruçar sobre os elementos formais que devem fazer parte de um plano para operações de resgate em massa enquanto documento, importa primeiramente estruturar e trabalhar a forma como se organizará a operação em si. Importa assim que a idealização do plano seja clara e trabalhada antes da elaboração do plano em si. Este estudo prévio deverá ter por base as orientações internacionais, a legislação em vigor e as lições fruto da experiência – são estas as fontes que alimentam uma estrutura adequada ao contexto nacional.
A criação de um plano assenta, desta forma, maioritariamente na forma como é organizada a estrutura de resposta. A partir desta organização será então possível trabalhar outros aspetos, como as comunicações entre os agentes, as divisões espaciais ou os procedimentos a utilizar na operação. O conjunto global da forma como a resposta se organiza é denominado o conceito de operações. É este o conceito que deve ser entendido por todos os agentes no terreno. Mesmo que não tenham conhecimento dos procedimentos técnicos empregues pelos operacionais de áreas diferentes das suas, ou de outras questões particulares, importa que todos saibam que se encontram englobados numa estrutura maior e de que forma é que esta estrutura se organiza e funciona, para que consigam compreender de que modo é que o seu papel na resposta contribui para o objetivo final.
No caso de uma operação de resgate em massa, o conceito de operações deriva principalmente de duas componentes que devem ser estabelecidas: as estruturas de coordenação e o fluxo de vítimas. A definição das duas componentes acontece em simultâneo uma vez que cada uma depende da outra. Ao estabelecer quais as estruturas de coordenação que irão operar, face à organização operacional em vigor no país, importa ter conhecimento de qual o fluxo de vítimas e de que modo é que funciona, quais são as etapas que as vítimas terão de passar entre a situação de perigo e a reposição da normalidade.
3.2.2 Estruturas de coordenação
Quando se olha para uma operação de resgate em massa é inevitável olhar para uma separação entre dois meios distintos: no mar e em terra. No mar ocorre a componente
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normalmente caracterizada por uma maior urgência – a busca e salvamento das vítimas. Em terra, pela natural facilidade em estabelecer neste meio as estruturas necessárias, ocorre a componente de apoio às vítimas até que as mesmas possam ser restituídas às famílias regressando aos seus lares. As operações subsequentes ao resgate das vítimas do sinistro, como o combate à poluição ou as operações de limpeza e remoção de destroços ou de salvação marítima podem ser consideradas como partes excedentes à operação de resgate em massa. Contudo, é natural que estas operações mantenham as mesmas estruturas organizacionais que as estabelecidas para a MRO.
No contexto nacional, a separação da tipologia de ações levadas a cabo no mar e em terra coincide com a separação de competências de duas entidades com particular destaque: a Marinha Portuguesa (enquanto entidade responsável pela busca e salvamento marítimo) e a ANEPC (enquanto entidade responsável pelas ações de proteção civil). Entre estas duas entidades podemos encontrar uma terceira às quais competem funções em ambos os âmbitos: a Autoridade Marítima Nacional encabeçada pelo seu órgão central, a DGAM.
Como tal, apesar de ter sido inicialmente ponderada a criação de uma estrutura comum, considerou-se mais eficaz a separação da operação nas áreas de competência das duas principais entidades envolvidas. Ao separar a operação de resgate em massa nas suas duas componentes principais atribuídas cada uma a uma suboperação, evita-se também a criação de um novo sistema de funcionamento só para um tipo de casos em particular (as MRO) e aproveita-se os sistemas já em funcionamento para qualquer sinistro. Evita-se ainda, desta forma, a integração de duas entidades com diferentes modos de operação, permitindo a continuidade dos que se encontram já em vigor. Assim sendo a operação de resgate em massa é dividida em duas suboperações: a operação de busca e salvamento e a operação de apoio às vítimas.
121 Com esta divisão a Marinha Portuguesa através do seu órgão de coordenação SAR, o MRCC, assume a coordenação da operação de busca e salvamento. Á ANEPC, órgão responsável pela coordenação das ações de proteção civil cabe a coordenação da operação de apoio às vítimas.
A IMRF sugere65, seguindo as diretivas da IMO, que uma operação de resgate em massa seja dividida em três áreas distintas: a busca, o salvamento e o apoio, afirmando que é provável que a busca e o salvamento se sobreponham. Neste contexto, a federação parte do pressuposto de que todas as agências trabalham numa operação sob um comando único que seja previamente estabelecido e preparado e que funcione em uníssono.
No contexto nacional, sendo as operações de apoio às populações, proteção civil, busca e salvamento, resgate, segurança pública, emergência médica, investigação criminal, entre outras, divididas por uma miríade de entidades, e sendo possível identificar duas organizações principais com maior relevo e experiência em duas áreas comuns mas distintas – como é o caso, por um lado das forças armadas (Marinha e FAP) na busca e salvamento e a ANEPC nas ações de proteção civil – seguindo as sugestões de especialistas no terreno, sugere-se a divisão da operação de resgate em massa em duas
65 No documento IMRF Guidance Papers 4.6, pode ler-se que “existem três áreas principais de
trabalho numa operação de resgate em massa: busca, salvamento e apoio. É bastante provável que as duas primeiras se sobreponham entre si, podendo coincidir com as operações de apoio a bordo…” (tradução livre)
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operações distintas mas interligadas: a operação de busca e salvamento e a operação de apoio às vítimas.
Ao passo que, tal como sugerido pela IMRF e pelo ICS, as ações de apoio surgem integradas numa estrutura organizacional maior na qual se encontram também as operações - quer de busca e salvamento, quer de combate à poluição, ou de salvação marítima (entre outras) – ao dividir a organização de uma MRO em duas áreas de atuação principais divide-se também as capacidades de apoio necessárias para cada uma delas. Assim sendo, é possível identificar na operação de busca e salvamento uma componente concentrada na gestão da ocorrência e uma no apoio e, na operação de apoio às vítimas, uma componente dedicada à gestão das vítimas e outra no apoio a esta operação.
A divisão de uma MRO em duas face ao contexto nacional justifica-se pela inexistência de uma só organização ou de uma estrutura completamente integrada e interoperacional que possa fazer face às diversas necessidades criadas com um sinistro em larga escala. Á luz da realidade nacional, considera-se impossível o estabelecimento de uma só organização e estrutura hierárquica na qual as diversas partes possam integrar a organização. Parte do problema suscitado na solução unitária seria os bem conhecidos problemas de comando hierárquico das diferentes entidades, nas quais, à semelhança do que já tem suscitado questões no combate aos fogos florestais e agrícolas, as diversas entidades ficam simultaneamente dependentes duma hierarquia operacional e da sua própria hierarquia funcional e administrativa, recebendo, por vezes, ordens de ambas as estruturas.
Ao dividir a operação em duas suboperações divide-se também sobretudo em dois modos de funcionamento: o funcionamento do SNBSM gerido no seio das forças armadas e segundo procedimentos militares e o funcionamento do Sistema de Proteção Civil coordenado pela ANEPC. Desta forma simplifica-se também a forma de atuação sem criar mudanças significativas nos modelos já em vigor, porém, não se deixa de salientar a importância da interligação das duas operações. A ligação permanente entre os dois comandos das suboperações permite a manutenção da informação atualizada, mas, também, a libertação de cada um dos comandos para aquelas que são as tarefas às quais está mais preparado para fazer face.
123 A divisão que se sugere segue ainda as definições da IMO para os limites de uma operação de busca e salvamento. Segundo a definição oficial66, a ação de resgate termina
com a entrega das vítimas a um local seguro, neste caso, em terra. É nesta altura que começa a segunda operação, a de apoio às vítimas, a qual irá tratar e providenciar o apoio necessário aos sobreviventes do sinistro.
3.2.3 Fluxo de vítimas
Em simultâneo à definição das estruturas de coordenação, importa ter presente de que forma é que as vítimas passarão de uma situação de perigo até à reposição da normalidade. Este ‘caminho’ pode ser denominado como o fluxo de vítimas e encontra- se dividido em várias etapas. Algumas das etapas poderão não ser necessariamente realizadas, uma vez que dependem das particularidades do sinistro em causa, no entanto o fluxo principal que se procura implementar no terreno deve ser bem conhecido de todos. No diagrama que em seguida se apresenta é possível verificar que o fluxo de vítimas estabelecido para uma operação de resgate em massa é (como seria espectável) do mar para terra. A mesma imagem apresenta as principais etapas da operação, sendo que, como dito anteriormente, a existência de todas elas não é uma obrigatoriedade. No caso da etapa de evacuação, a mesma pode não ser necessária caso o navio se encontre capaz de ser levado até uma zona de desembarque. Neste caso, também a etapa de resgate seria suprimida podendo até a situação não se tratar de uma operação de resgate em massa.
66 Segundo o IAMSAR, o resgate consiste na “operação para recuperação de pessoas em perigo,
providência das suas necessidades médicas iniciais ou de outra natureza e a sua entrega num local seguro”” (tradução livre)
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O estabelecimento das principais etapas a realizar no decorrer de uma operação de resgate em massa decorre das diretivas internacionais, não apenas da IMO, como de outras entidades dedicadas ao estudo da resposta a emergência, como é o caso do Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados – UNHCR. No seu manual Rescue
at Sea – A Guide to Principles and Practice as Applied to Refugees and Migrants, podem
ser encontradas diretrizes na forma como RCC’s devem agir perante pedidos de socorro a um grande número de pessoas. Também a Câmara Internacional do Comércio (International Chamber of Shipping – ICS), principal representante das operadoras da navegação mercante e de turismo mundiais, tem vindo a publicar orientações que auxiliam na organização da resposta. No manual de sua edição Large Scale Rescue
Operations at Sea – Guidance on Ensuring the Safety and Security of Seafarers and Rescued Persons, é possível percorrer listas de verificação e outras orientações na forma
de recuperar e prestar apoio a vítimas de resgate em larga escala. Muito embora desenhado com particular intuito de auxiliar os navios mercantes e de turismo a lidar com a recuperação de migrantes do mar, as suas orientações são de grande valor na sustentação da construção de uma MRO, em particular na sua componente marítima.
Por último, o principal contributo na forma como se estrutura uma operação de resgate em massa, nomeadamente nas etapas que devem ser cumpridas, provém do projeto Mass Rescue Project da IMRF. Este projeto tem-se dedicado, entre outras, à análise da documentação IMO e sua simplificação para que o trabalho de entidades com responsabilidade SAR sejam facilitados. Os IMRF Mass Rescue Guidance Papers revelam-se assim como fonte de particular interesse aquando do desenho da organização da resposta.
3.2.4 Organização da resposta
Sabendo quais as entidades coordenadoras, de que forma se organiza o fluxo de vítimas – quais as etapas que devem ser cumpridas e qual a sua ordem – é então possível começar a estruturar a organização que irá dar resposta ao sinistro.
Sabendo que cada uma das entidades coordenadoras irá utilizar os sistemas de gestão operacional já em vigor, o maior desafio prende-se com uma interligação consistente e com a adaptação de partes dos sistemas em vigor aos desafios particulares de uma MRO. Na componente de busca e salvamento irão ser seguidos os procedimentos em vigor no SBSM, que decorrem fundamentalmente das orientações internacionais. Na
125 componente de apoio às vítimas irá ser seguido o SGO em vigor nas operações de proteção civil.
3.2.4.1 Operação de busca e salvamento
Sob a coordenação do SMC a partir do MRCC Lisboa a operação de busca e salvamento a um grande número de pessoas envolve necessidades normalmente não disponíveis no normal funcionamento dos serviços SAR. Como tal, existem duas principais diferenças que necessitam de implementação: reforço da estrutura de coordenação e adaptação dos procedimentos de busca e salvamento.
No plano da estrutura de coordenação, é essencialmente necessário um reforço de pessoal no MRCC, por forma a permitir a divisão da grande quantidade de tarefas exigidas. No entanto, torna-se também necessário a supressão de necessidades que uma ‘normal’ operação SAR não exige. Para que as entidades de maior sobrecarga possam ser aliviadas de tarefas não diretamente ligadas à resposta ao sinistro, impõem-se uma separação na organização da operação, entre os elementos dedicados à gestão da ocorrência e os elementos dedicados ao apoio ou gestão de crise.
Na perspetiva de gestão da ocorrência funcionam duas estruturas principais: a equipa de coordenação SAR e um coordenador das ações de apoio. A equipa de coordenação SAR é constituída no MRCC pelo grupo de serviço e no terreno pelo OSC e pelo ACO. Já o coordenador das ações de apoio é responsável pelas ações não diretamente envolvidas na busca e salvamento, mas ainda assim pertencentes à gestão da ocorrência – é este o caso do combate à poluição, a salvação marítima (remoção do navio sinistrado ou dos seus destroços) e a investigação forense do acidente.
À componente de gestão de crise são atribuídas todas as responsabilidades que não digam respeito à resolução direta do sinistro. Estruturas normalmente residuais ou inexistentes numa ‘normal’ operação SAR passam a ser de grande relevo numa MRO. Assim, o contacto com os media, a ligação com outras entidades, o controlo de acesso ao MRCC, o apoio legal ou o apoio de gestão financeira são necessidades que passam a englobar um gabinete de crise.
No plano dos procedimentos de busca e salvamento as diferenças relativas às operações SAR de menor dimensão surgem sobretudo na inexistência de meios suficientes para dar resposta às necessidades. É neste âmbito que surgem conceitos como a lacuna de capacidades ou os recursos adicionais que visam colmatar esta lacuna. Muito embora sejam empregues no MRCC as diretivas internacionais relativas ao
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funcionamento do SBSM, as diretivas relativas às operações de resgate em massa necessitam ainda de implementação e, sobretudo, de formação adequada às pessoas incumbidas da coordenação da operação. Estas diretivas não dizem particularmente respeito a elementos que sejam identificados num plano de contingência (apesar de alguns deles deverem constar), mas sim a procedimentos que devem ser implementados na gestão da ocorrência.
3.2.4.2 Operação de apoio às vítimas
Ao contrário da operação de busca e salvamento, ainda que a estrutura da coordenação da resposta possa ser adaptada às particularidades de uma MRO e às particularidades do meio marítimo, os procedimentos não diferem muitos daqueles que são já empregues na resposta a outros incidentes de proteção civil.
No respeitante à estrutura de coordenação da operação de apoio às vítimas, ao contrário do SBSM, a ANEPC tem já em vigor um sistema que contempla as diferentes dimensões necessárias a uma operação de apoio a grandes números de vítimas. Neste sistema, denominado SGO e anteriormente apresentado na secção 2.3.3.2, é também possível identificar duas componentes principais: uma de gestão de vítimas e outra de apoio à operação. Adaptando o SGO às particularidades de uma operação de resgate em massa são apenas adicionadas algumas estruturas e, em particular, algumas relações de
127 ligação entre agentes específicos. Os princípios base deste sistema incluem a coordenação da operação pelo Comandante das Operações de Socorro (COS) a partir do Posto de Comando Operacional (PCO). Em resumo, este elemento coordenador é então auxiliado por três células principais: a célula de operações (CELOP), a célula de logística (CELOG) e a célula de planeamento (CELPLAN). As funções atribuídas na operação de busca e salvamento ao gabinete de crise são aqui, segundo o SGO, distribuídas pelas diferentes células e por oficiais responsáveis de áreas particulares (como é o caso do oficial de relações públicas).
Na componente de gestão das vítimas, pode-se afirmar que a mesma é quase