Norma indutora e anterioridade e irretroatividade tributária

Anterioridade e irretroatividade tributária são princípios consociados que se desdobram a partir do princípio da legalidade. Sua abordagem conjunta se dá por uma questão didática já que ambos se abeberam no valor segurança jurídica, tão caro aos regimes democráticos hodiernos.

O primeiro traduz-se na concepção “de que a lei tributaria seja conhecida com antecedência, de modo que os contribuintes, pessoas naturais ou jurídicas, saibam com certeza

273 _{Sem a pretensão de discutir acerca das espécies tributárias, que não constitui objeto do presente, é de se ter}

em conta, para completar a exposição da matéria, que a mesma EC nº 33/2001 também excepcionou à legalidade restrita a redução e o restabelecimento das alíquotas da Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico incidente sobre os combustíveis (art. 177, § 4º, I, b, CF/88).

e segurança a que tipo de gravame estarão sujeitos no futuro imediato, podendo, dessa forma, organizar e planejar seus negócios e atividades”274_{. Em função da sua aplicação só é lícito}

cobrar tributos no exercício seguinte à publicação da lei que os instituiu ou aumentou (art. 150, III, b, CF/88) e desde que a publicação de dita lei preceda noventa dias ao momento da imposição (art. 150, III, c, CF/88)275.

Ocorre que, consoante assinalado no tópico precedente, as circunstâncias sempre mutáveis e ágeis da economia impõem que em determinadas situações o poder público atue de forma imediata, visando assegurar os valores positivados constitucionalmente em relação à Ordem Econômica. Ademais, em tantas outras situações essa atuação estatal se dará através de normas tributárias de indução. Novamente uma limitação constitucional ao poder de tributar parece ser óbice à adoção das normas tributárias indutoras, mormente aquelas que tratam de indução por dissuasão, já que a garantia constitucional cinge-se à instituição e aumento de tributos, sendo legítimo afirmar que a estipulação de tratamento benéfico ao contribuinte não se encontra obstado.

A solução desse impasse exige, uma vez mais, que se perscrute a pragmática do discurso normativo constitucional, tomando a Constituição como um todo sistemático e, portanto, com harmonia entre os seus variados elementos, para identificar, no seu bojo, as possibilidades de exceção ao princípio da anterioridade tributária. Foi sob esse prisma que Baleeiro, discorrendo acerca das exceções ao princípio da anualidade276 tributária frente a Constituição de 1967, identificou que tais exceções têm por desiderato “as necessidades da política comercial, que pode exigir do Congresso ação súbita e até certos expedientes pelos quais o Executivo é autorizado a discricionariamente elevar ou baixar as tarifas, dentro dos limites da lei, conforme o exija a emergência”277_.

Nesse contexto, cabe destacar que o próprio texto constitucional excepciona ao princípio da anterioridade do exercício278 os mesmos impostos de índole regulatória que são exceção ao

274 _{COÊLHO, Sacha Calmon Navarro. Curso de direito tributário brasileiro. 7ª ed. Rio de Janeiro: Forense,}

2004, p. 209.

275 _{Doravante, quando se quiser distinguir entre as modalidades citadas, se adotará os termos usuais na práxis}

jurídica nacional, denominando de anterioridade do exercício aquela consubstanciada na norma do art. 150, III, b, da CF/88, e anterioridade nonagesimal aqueloutra, disposta no alínea c do mesmo dispositivo constitucional.

276 _{Embora o prateado mestre se refira ao princípio da anualidade, que, sabe-se, não se confunde com o da}

anterioridade, seu raciocínio e conclusão são perfeitamente aplicáveis ao caso ora em exame, especialmente pela simetria da questão.

277 _{BALEEIRO, Aliomar. Limitações constitucionais ao poder de tributar. 7ª ed. Rio de Janeiro: Forense,}

1997, p. 61.

278 _{Também são excepcionados ao princípio da anterioridade do exercício os Impostos Extraordinários de}

Guerra, os Empréstimos Compulsórios (art. 150, § 1º, CF/88) e as Contribuições para Financiamento da Seguridade Social (art. 195 § 6º, CF/88).

princípio da legalidade estrita, quais sejam, Imposto de Importação, Imposto de Exportação, Imposto sobre Produtos Industrializados e Imposto sobre Operações Financeiras (art. 150,§ 1º, CF/88), de modo que as razões outrora escandidas têm idêntica aplicação aqui.

Cabe destacar, com a mesma advertência feita outrora, que a Emenda à Constituição nº 33, de 11 de dezembro de 2001279, fez incluir no texto constitucional nova exceção a uma limitação constitucional ao poder de tributar. Entrementes, o poder de reforma incluiu a possibilidade de redução e restabelecimento das alíquotas do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços incidente sobre combustíveis entre as exceções à anterioridade do exercício (art. 155, § 4º, IV, c, CF/88).

Quanto à anterioridade nonagesimal, estão excluídos280 se sua aplicação o Imposto de Importação, Imposto de Exportação, Imposto sobre Operações Financeiras, Imposto de Renda e a fixação das bases de cálculo do Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana e o Imposto sobre a Propriedade de Veículo Automotor (art. 150, § 1º, CF/88).

Registre-se, com o perdão para a redundância, que sobreditas exceções almejam garantir a coesão do Sistema Tributário Nacional escandido na Constituição com os preceitos da Ordem Econômica, igualmente positivados no texto constitucional. De igual modo, funcionam como porta de entra a determinadas normas tributárias indutoras para o multicitado Sistema Tributário Nacional, o que, por certo, lhe assegura convivência harmoniosa com os demais elementos deste.

Debuxada, assim, a conformação da indução normativa com o princípio da anterioridade, cumpre confrontá-la com o princípio da irretroatividade. De acordo com abalizada doutrina, “o princípio da irretroatividade da lei tributaria deflui da necessidade de assegurar-se ás pessoas segurança e certeza quanto a seus atos pretéritos em face da lei” 281. De fundamental importância para garantir a segurança jurídica e, assim, a preservação do princípio democrático, a irretroatividade da lei tributária protege o contribuinte da regulação normativa que tenda a agravar sua situação, seja instituindo tributo, seja aumentando-o (art. 150, III, a, CF/88). Diante desse quadro, é incólume a conclusão que aponta para a impossibilidade de se adotar norma indutora por dissuasão com efeitos retroativos. Tal pretensão esbarra na garantia do contribuinte de não ver agravada situação já consolidada quando da edição da norma.

279 _{A mesma Emenda Constitucional estendeu a exceção à anterioridade do exercício à Contribuição de}

Intervenção no Domínio Econômico incidente sobre combustíveis (art. 177, § 4º, I, b, CF/88).

280 _{Também não incide sobre os Impostos Extraordinários de Guerra e os Empréstimos Compulsórios (art. 150, §}

1º, CF/88).

281 _{COÊLHO, Sacha Calmon Navarro. Curso de direito tributário brasileiro. 7ª ed. Rio de Janeiro: Forense,}

Seu confronto com a indução normativa por encorajamento, contudo, não se resolve da forma simples que possa aparentar. Com efeito, tendo a indução normativa a finalidade de moldar comportamentos dos particulares, não soa coerente permitir que a aplicação de uma norma tal retroaja para atingir situação jurídica já consolidada, posto que em nada alterará a conduta já praticada pelo sujeito beneficiado, não havendo o que induzir aí. Uma norma deste jaez, levada a cabo por razões indutoras, ensejará vilipêndio à isonomia tributária. Nesse sentido é a posição de Schoueri, para quem “se o contribuinte já incorreu na hipótese desejada pelo legislador, sem que a tanto fosse movido pelo incentivo fiscal, a concessão deste configura privilégio odioso, se não justificada por outro fundamento constitucionalmente válido” 282_.

Nada obstante, entende-se possível que em restritas situações a indução normativa por encorajamento possa retroagir, especificamente diante daquelas situações em que o destinatário da norma ainda possa vir a ser persuadido a agir em conformidade com o planejamento do poder público. É o que ocorre, por exemplo, quando se institui os Programas de Recuperação Fiscal – REFIS, onde as concessões de remissão e anistia ficam condicionadas à aceitação dos termos previsto na lei instituidora que, por vezes, estabelece condutas necessárias a serem adotadas pelos destinatários da norma. Outro exemplo seria aquele já citado da concessão de remissão ou anistia em situações de inesperada catástrofe climática: a desoneração de determinados setores econômicos pode ser utilizada para induzir condutas dos agentes produtivos da localidade afetada283.

Assim, em restritas situações, sendo possível a persuasão dos contribuintes a praticarem determinadas condutas, a indução normativa por encorajamento pode retroagir, necessitando, para tanto, uma acurada análise das circunstâncias do caso concreto.