4.1 – TRATADOS E CONVENÇÕES INTERNACIONAIS SOBRE O CLIMA. UM “ANOITECER SILENCIOSO”
Foi na cidade de Estocolmo no ano de 1972, que, pela primeira vez, o mundo tratou, institucionalmente, sobre o assunto Mudanças Climáticas através da conferência das Nações Unidas. Após acalorados debates, formulou-se a Declaração sobre o Meio Ambiente Humano (uma carta de princípios de comportamento e responsabilidades que deveriam nortear as decisões sobre políticas ambientais), e a organização de um Plano de Ação convocando os países, organismos das Nações Unidas e organizações internacionais para busca de soluções dos problemas ambientais.
As propostas de Estocolmo reverberaram no tempo sendo que, após 10 anos, a ONU fundou a Organização Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, cujos estudos iniciais compuseram o relatório “Nosso Futuro Comum”, também conhecido por Relatório Brundtland, em homenagem à presidente da comissão, Gro Harlem Brundtland, então primeira ministra da Noruega e uma das ambientalistas mais conhecidas do mundo. O relatório é emblemático porque discrimina os principais problemas trazidos pelo aquecimento global, culpando o desenvolvimento econômico voraz e descompromissado. Como resposta, oferece o conceito de sustentabilidade, posicionando um tripé (econômico, social e ambiental) como sustentáculo do desenvolvimento da sociedade. Significa dizer, para que uma Nação possa desenvolver-se economicamente também se faz necessário que o seu povo desfrute desta riqueza material, como também possa se ver imergido em um meio ambiente saudável.
Em 1992, a cidade brasileira do Rio de Janeiro sediou a conferência da ONU sobre a Terra – A Rio/92 (também conhecida como “Cúpula da Terra” ou ainda “Eco 92”), ocasião em que cinco importantes documentos internacionais são elaborados:
• Declaração do Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento;
• Agenda 21;
• Princípios para a Administração Sustentável das Florestas;
• Convenção sobre Mudança do Clima.
A Convenção sobre Mudança do Clima, de especial interesse para o presente trabalho, estabeleceu metas rigorosas sobre redução de concentrações de gases de efeito estufa na atmosfera, representando uma quebra de paradigma do desenvolvimento econômico. Lamentavelmente, as metas foram descumpridas sob o argumento de que impediam o crescimento econômico dos países “subdesenvolvidos”, mantendo milhares de pessoas abaixo do nível de pobreza. Após a assinatura da Convenção-Quadro dezoito reuniões, as quais convencionou-se chamar de Conferência das Partes, foram realizadas ao longo do Globo Terrestre, no intuito de estabelecer acompanhamento das ações e compromissos firmados. Abordaremos neste trabalho somente as reuniões mais emblemáticas.
No ano de 1997, na cidade de Quioto, ocorreu a 3ª Conferência das Partes (COP 3) com abertura de espaço para uma nova discussão internacional a respeito das metas de redução estabelecida pela Convenção-Quadro das Nações Unidas.
Surge, assim, o Protocolo de Quioto, cujo ponto de destaque é a distinção existente entre os países “desenvolvidos” e “em desenvolvimento”, estabelecendo a responsabilidade diferenciada entre essas classes de países em relação às poluições ambientais internacionais, com entrada em vigor somente a partir de 2005. De forma a criar engajamento por parte dos países envolvidos e, de certo modo, responsabilizá-los por suas omissões, acorda-se um cronograma de reduções segundo a potencialidade (no passado e no presente) de poluição atmosférica de cada país signatário.
O protocolo apresenta três importantes ferramentas para redução de emissões de gases de efeito estufa pelos países: mercado de emissões, mecanismo de desenvolvimento limpo109 e a implementação conjunta. Em acréscimo, é estabelecido um cronograma de redução de emissões para os países desenvolvidos. Tanto a China quanto os Estados Unidos, embora tenham assinado o acordo, não ratificaram o Protocolo, sendo este fato considerado um ponto de enfraquecimento do movimento, já que os dois países apresentam altos índices de emissão de gases de efeito estufa. Em novembro de 2011, o documento vem a ser denunciado pelo Canadá110. O Brasil ratificou o Protocolo de Quioto no ano de 2002.
109
O MDL foi regulamentado no acordo de Marrakesh, propiciando regras mais claras sobre a geração e titularidade dos créditos de carbono. O mercado de carbono, até o ano de 2007, chegou a movimentar bilhões na economia mundial. Contudo, após a crise mundial restou inerte, inclusive no Brasil. Atualmente, tem-se apresentado nos REDD – redução de emissões por desmatamento - uma via alternativa.
110"Estamos invocando o direito legal do Canadá de abandonar formalmente (o Protocolo de) Kyoto", disse Kent
após a conferência da ONU sobre o aquecimento global encerrada no domingo em Durban, África do Sul.
No Anexo A do Protocolo, são apresentados os gases considerados como responsáveis pelo efeito estufa. São eles: dióxido de carbono (CO₂), metano (CH₂), óxido nitroso (N₂O), hidrofluorcarbonetos (HFC), perfluorcarbonetos (PFC) e hexafluoreto de enxofre (SF6). Também, no mesmo anexo, é possível encontrar os setores considerados como responsáveis pelas emissões sendo eles: energético, indústrias de transformação e construção, transportes, indústria química, de produção de metais, mineradoras e agricultura.
O Anexo B do Protocolo contém os países responsáveis pela redução de emissões: Alemanha, Austrália, Áustria, Belarus, Bélgica, Bulgária, Canadá, Comunidade Econômica Europeia, Croácia, Dinamarca, Eslováquia, Eslovênia, Espanha, Estados Unidos da América, Estônia, Federação Russa, Finlândia, França, Grécia, Hungria, Irlanda, Islândia, Itália, Japão, Letônia, Liechtenstein, Lituânia, Luxemburgo, Mônaco, Noruega, Nova Zelândia, Países Baixos, Polônia, Portugal, Reino Unido da Grã-Bretanha e Irlanda do Norte, República Checa, Romênia, Suécia, Suíça, Turquia e Ucrânia.
Em Cancun, México, no ano de 2010, aconteceu a 16ª Conferência das Partes (COP16) estabelecendo os seguintes instrumentos:
Criação do Fundo Verde destinado ao auxílio dos países em desenvolvimento, pelos países desenvolvidos, no enfrentamento das metas de redução das mudanças climáticas.
Aprovação do mecanismo de Redução de Emissões por Desmatamento e Degradação (REDD).
Metas de emissão para todos os países, desenvolvidos ou não, sem caráter obrigatório.
Após a deflagração da crise econômica mundial, nos anos de 2009 e 2011, ocorreram as Conferências das Partes111 (COP’s) de números 15 e 17 (última COP realizada até a finalização do presente trabalho), respectivamente, nas cidades de Copenhague e Durban na tentativa de reacender os propósitos firmados no Protocolo de Quioto. Os Estados Unidos, visto como um importante agente na negociação das tratativas, mantiveram-se firmes na impossibilidade de reduzir emissões na medida em que, para ele, importaria em redução do
acordo, disse Kent. (...) A saída do Canadá do protocolo fará com que o país evite pagar multas de até 13,6 bilhões de dólares por não ter cumprido as metas. Fonte: http://g1.globo.com/natureza/noticia/2011/12/canada- abandona-oficialmente-o-protocolo-de-kyoto.html. Acesso em 29 de maio de 2012. Trata-se da fala do ministro do Meio Ambiente do Canadá.
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crescimento econômico, tão necessário naquele momento de crise. De igual modo posicionou- se a comunidade Europeia.
Não obstante as contendas travadas, em Durban, firmou-se uma segunda fase do Protocolo de Quioto, sendo produzido o texto conhecido como “Plataforma de Durban”, pelo qual ficou estabelecida a estruturação do Fundo Climático Verde cujos recursos destinam-se ao financiamento de ações de adaptação e mitigação dos países em desenvolvimento em sintonia com os critérios de sustentabilidade socioambiental. Em Durban, a União Europeia propôs um novo roteiro de ações visando um acordo global, com efeito vinculante, para a redução de GEE aplicável tanto pelos países desenvolvidos quanto pelos em desenvolvimento. O referido documento deverá ser devidamente detalhado e ratificado até 2015, devendo entrar em vigor até 2020 (ano em que são encerrados os compromissos voluntários estabelecidos em 2010 na COP 16).
Ainda duas outras Conferências das partes foram realizadas (COP 18 - 2012 e COP 19 - 2013) nas cidades de Doha, no Catar e na cidade de Varsóvia, na Polônia. A COP 18 possui como ponto de destaque a previsão de financiamento destinado aos países em desenvolvimento através do “Fundo Verde” de quase US$100 bilhões anuais para o combate das causas antrópicas das Mudanças Climáticas. Em relação à COP 19, não há grandes progressos em termos de desenvolvimento das tratativas em prol do Clima.
No ano de 2012, na cidade do Rio de Janeiro, a comunidade internacional participou do evento “Rio +20”112 que, muito embora não seja um momento específico para tratar de mudanças climáticas, através do Relatório “O Futuro que Queremos”, trouxe importantes informações sobre como construir uma Economia Verde, internalizando no processo econômico as externalidades ambientais de forma que passem da condição de “geração de prejuízo” para a categoria de “lucro” nos balanços contábeis empresariais,
Como se percebe, por mais de vinte anos os países vêm tentando firmar acordos executáveis em prol do Clima sem que, contudo, haja uma agilidade na adesão efetiva dos participantes. Falta engajamento principalmente por parte dos países desenvolvidos e responsáveis pela maior parcela de emissões de GEE, especialmente em se tratando da segunda fase do Protocolo de Quioto. Ações concretas precisam ser tomadas para, por exemplo, buscar
112 Evento realizado no Brasil, na Cidade do Rio de Janeiro, cujo tema foi Sustentabilidade, o qual englobou o assunto Mudanças Climáticas.
as definições sobre as formas de financiamento dos projetos destinados à mitigação do efeito estufa antes de 2020 – prazo limite para vigorar o novo acordo. De igual modo é preciso definir regras claras e vinculantes redução de emissões para todos os países, sem o que será impossível obter uma postura mais enérgica de todos os agentes envolvidos na problemática.
4.2 – ARCABOUÇO JURÍDICO BRASILEIRO SOBRE MUDANÇAS CLIMÁTICAS
A Constituição da República brasileira, embora seja considerada progressista em diversos aspectos, nada tratou sobre o assunto do Clima, resguardando-se a prever o dever de todos – Poder Público e coletividade (pessoas físicas e jurídicas)113 - de proteção do ambiente, vinculado ao direito a um Meio Ambiente ecologicamente equilibrado. O termo “ecologicamente” remete à obrigação da preservação e a restauração do ecossistema em sua inteireza, incluindo em seu aspecto de abrangência o Clima.
No plano infraconstitucional, o Brasil mantém vanguarda na edição de textos legislativos. No ano de 2009, o Brasil recebeu a Lei Nacional n. 12.187/2009 a qual institui a Política Nacional sobre Mudanças do Clima – PNMC, cujo conteúdo se aproxima ao Protocolo de Quioto114, como por exemplo, a adoção dos princípios da precaução e da prevenção, a adoção do conceito de desenvolvimento sustentável, a responsabilidade comum, porém diferenciada, o estímulo ao desenvolvimento do Mercado de Redução de Emissões.
Através do Decreto Federal de n. 7.390/2010 aos setores brasileiros de produção econômica são estabelecidas metas específicas de redução de emissões de gases de efeito estufa até 2020. O art. 6º prevê diretrizes importantíssimas, tais como: a redução de 80% dos índices anuais de desmatamento na Amazônia Legal em relação à média verificada entre os anos de 1996 e 2005, a redução de 40% dos índices anuais de desmatamento no Bioma Cerrado em relação à média verificada entre os anos de 1999 a 2008. Prevê, ainda, a expansão da oferta de hidroelétrica, da instalação de fontes alternativas renováveis notadamente centrais eólicas, pequenas centrais hidroelétricas e bioeletricidades, biocombustíveis e incremento da eficiência energética, bem como a recuperação de 15 milhões de hectares de pastagens degradadas.
113
“Art. 225. Todos têm o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.”
114 Em se tratando de redução de emissão de gases de efeito estufa, o Protocolo de Quioto é o principal documento internacional posto estabelecer regras e princípios para internalizar o processo de descarbonização na economia.
O art. 4º do referido decreto dispõe sobre os diversos planos setoriais, os quais têm sido desenvolvidos pelo Ministério de Meio Ambiente em parceria com outros setores e, até a finalização da presente dissertação (fevereiro de 2014), foram encontrados os seguintes documentos115:
Plano de Ação para a Prevenção e Controle do Desmatamento na Amazônia Legal - PPCDAM - Versão completa
Plano de Ação para a Prevenção e Controle do Desmatamento no Cerrado - PPCerrado - Versão completa / Sumário Executivo
Plano Decenal de Energia - PDE - Versão completa / Nota Técnica Plano de Agricultura de Baixo Carbono - Plano ABC - Versão Final;
Plano Setorial de Mitigação da Mudança Climática para a Consolidação de uma Economia de Baixa Emissão de Carbono na Indústria de Transformação - Plano Indústria - Versão Final;
Plano de Mineração de Baixa Emissão de Carbono - PMBC - Versão Final; Plano Setorial de Transporte e de Mobilidade Urbana para Mitigação da Mudança do Clima - PSTM - Versão Final;
Plano Setorial da Saúde para Mitigação e Adaptação à Mudança do Clima - Versão Final.
De acordo com as previsões do art. 5º da PNMC, o Brasil promoverá a cooperação internacional para o financiamento, capacitação, desenvolvimento e transferência de tecnologias e processos para implantar ações de mitigação e adaptação, propiciando um campo de possibilidades para o intercâmbio de informações e troca de tecnologias.
Outros importantes instrumentos também são previstos na PNMC, tais como, o Fundo Nacional sobre Mudança do Clima, os Planos de Ação para Prevenção e Controle do Desmatamento nos biomas, a comunicação nacional do Brasil na Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima, medidas fiscais e tributárias destinadas a estimular a redução das emissões e remoção dos gases de efeito estufa, abertura de linhas de crédito e financiamento específico por agentes financeiros, dentre muitos outros.
A estrutura institucional das PNMC está prevista no art. 7º o qual prevê a criação do Comitê Interministerial sobre Mudança do Clima, a Comissão Ministerial e o Fórum Brasileiro de Mudança do Clima.
115 Fonte: http://www.mma.gov.br/clima/politica-nacional-sobre-mudanca-do-clima/planos-setoriais-de-mitigacao- e-adaptacao. Acesso em 02 de fevereiro de 2014.
A legislação previu uma meta de redução de emissão de GEE entre os níveis de 36% a 39%, limites estes considerados abusivos por alguns setores econômicos brasileiros.
Através da lei 12.114/2009, o Brasil instituiu o Fundo Nacional sobre Mudança do Clima (Fundo Clima), cuja finalidade é o financiamento de projetos, estudos e empreendimentos com vistas à mitigação das causas antrópicas sobre o clima.
Embora não trate especificamente sobre o tema, a Política Nacional de Resíduos Sólidos, instituída pela Lei Nacional n. 12.305/2010, oferece importantes instrumentos para a governança ambiental no nível da PNMC, posto que, através da destinação final adequada dos resíduos sólidos significa o reaproveitamento de mais de 50% dos resíduos sólidos produzidos no país traçando um novo caminho para a revisão dos atuais padrões de consumo e produção.
Em 1993, o Brasil foi palco da edição da Lei sobre Redução de Emissão de Poluentes, Lei nº 8.723, a qual estabelece limites para os níveis de emissão dos gases provenientes da queima de combustíveis de veículos automotores.
No âmbito dos Estados e Municípios, é possível encontrar preocupações com as mudanças climáticas, as quais se refletem na edição de legislações que passamos a listar116:
Região Sudeste: no Estado de São Paulo – Lei 12.798/2009; no Estado do Rio de Janeiro – Lei 5.690/2010; Estado de Minas Gerais – Decreto n. 45.229/2009; Espírito Santo – Lei 9.531/2010.
Região Sul: Estado de Santa Catarina – Lei 14.829/2009; Estado do Paraná – Lei 17.133/2012; Estado do Rio Grande do Sul – Lei 13.594/2010;
Região Norte: Estado do Amazonas – Lei 3.135/2007; Estado do Tocantins – Lei 1.917/2008;
Região centro-oeste - Estado de Goiás – Leo 16.497/2009, Estado do Mato Grosso – Lei 9.111/2009;
Região Nordeste: Estado da Bahia – Lei 12.050/2011;
Como se observa, a qualidade do conteúdo normativo brasileiro evidencia a preocupação do Brasil com as questões climáticas, fator este importante na medida em que o país é detentor de um dos maiores reguladores climáticos do Planeta – a Floresta Amazônica e em razão da sua extensão territorial representar impacto nos microclimas locais.
Muito embora haja sérias contendas a respeito das efetivas causas para as Mudanças Climáticas, é evidente o fato de que o legislador brasileiro adotou uma postura de Precaução e Prevenção frente aos riscos sabidos e não conhecidos. Como bem afirma Sérgio
116
Besserman Vianna no prefácio de Giddens117“o fato de o conhecimento científico atual não
trazer projeções apocalípticas não deve ser motivo para um sentimento de tranquilidade”, ao
contrário, deverá servir para que adotemos posturas mais coerentes com o que queremos para as presentes e futuras gerações.
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