1. PARTICIPAÇÃO, DEMOCRACIA E DIREITOS DA CIDADANIA: APROXIMAÇÃO CONCEITUAL
1.4 Notas sobre o funcionamento do Poder Legislativo 41
Considerando-se que o trabalho aborda a interação das conferências com o Poder Legislativo, faz-se necessária uma aproximação teórica acerca de seu funcionamento.
O Poder Legislativo, na tipologia de Polsby, segundo Limongi e Figueiredo (2004:43), pode ser classificado, no que se refere à preponderância de suas atividades, em duas diferentes modalidades: a primeira dá ênfase à aprovação de matérias e são chamados, então, de legislativos transformadores. Já aqueles que dão ênfase ao debate são denominados arenas.
Para classificar um Legislativo como transformador, nos ensinam os autores, não basta verificar a quantidade de matérias, mas quem as propôs, como foram articuladas e com que grau de competência as propostas foram transformadas em lei. Tais legislativos possuem “e exercem com frequência, capacidade independente de moldar e transformar em leis propostas de qualquer origem” (Ibidem: 44).
Certamente o que está no cerne desta tipologia é a relação do Congresso com os outros Poderes, na medida em que estes tenham competência para fazer proposições legislativas.
Mas como as deliberações realizadas em espaços participativos também se apresentam como uma origem externa de proposição, cabe analisar com que qualidade o Legislativo encaminha tais proposições, pois “para explicar a produção legislativa não basta apenas saber quem propôs o quê e quão imperativamente, mas também quem processou o quê no interior do Legislativo, quão entusiasticamente e quão competentemente”. (POLSBY, 1975: 277).
Em oposição a este modelo, ainda conforme a referência de Limongi e Figueiredo (2004), estariam os Legislativos Arenas, que seriam aqueles nos quais há espaço formal para a interação de forças políticas, e que privilegiam o debate de temas relevantes para a sistema político:
quanto mais aberto o regime, mais variadas, mais representativas e mais responsivas as forças que têm entrada nessa arena. Essas forças
têm origem no sistema de estratificação social ou mesmo, como na idade média, nos estamentos do reino (...) (Ibidem: 44).
No que se refere ao funcionamento das comissões, os autores mostram que esses colegiados podem atuar como fomentadores de debates e detentores de informações acerca das questões que afetam o sistema político, tornando-se
um pré-requisito para a independência de um corpo legislativo, uma vez que, por meio dele, o Legislativo pode colher os benefícios de uma divisão de trabalho - por exemplo, continuidade de interesse e expertise - ao colocar sua marca sobre a política pública. (Ibidem: 44).
No entanto, as comissões somente conservam esse poder quando detêm, de fato, capacidade de ao menos definir o encaminhamento real das proposições em sua transformação em leis.
Limongi e Figueiredo mostram que “o processo legislativo no Brasil é centralizado na Mesa e no Colégio de Líderes”. (2004:51) Nesse sentido, somente as matérias que obtêm a atenção dessas duas instâncias possuem chances reais de se tornar lei, o que acaba beneficiando a apreciação de matérias oriundas do Executivo, em detrimento das proposições de outra origem:
Os dados relativos à produção legislativa no Brasil falam por si só. O Executivo é não apenas o principal legislador de jure. É também o principal legislador de fato. Desde a promulgação da Constituição de 1988, a taxa de sucesso do Executivo, isto é, a proporção de projetos aprovados sobre o total de enviados, gira em torno de 90% (LIMONGI E FIGUEIREDO, 2004:53).
Essa afirmação é reforçada por Santos (2004:26): “já notamos o papel da Mesa e dos Líderes na tramitação das matérias. Em realidade, no mais das vezes o poder de agenda dos líderes é usado em favor do Executivo.” Assim, a apreciação de projetos de origem popular ou temas pautados em espaços participativos, encontra forte concorrência com a agenda do Executivo e a dos próprios parlamentares. Na avaliação de Santos, se o Legislativo conseguir fazer uma aliança com os interesses representados nessas esferas isso pode significar
importante estímulo a deputados e senadores para que invistam parcela maior de seu tempo em projetos e emendas do próprio Legislativo, e diminuam a proporção das energias parlamentares dedicadas à agenda do Executivo (Ibidem: 26-27).
No entanto, a efetividade de tal funcionamento encontra barreiras também na forma de atuação dos parlamentares que, na avaliação de Mayhew (1974), perseguem a reeleição como principal objetivo de seu trabalho. Em busca desse alvo, costumam se engajar, de acordo com o teórico norte-americano, em causas que dão publicidade, no sentido de projetarem imagem positiva do parlamentar. Por outro lado, fogem de temas polêmicos que possam prejudicar sua relação com grupos específicos.
Os políticos também buscam reconhecimento, gerando fatos para demonstrar ao eleitor que sua atuação é importante para garantir as necessidades de sua região e, também, somente adotam posições públicas, em geral, sobre assuntos que fogem de controvérsias.
As consequências desse tipo de comportamento são: morosidade no processo decisório, pois os parlamentares são levados a medir os efeitos de suas atitudes diante do eleitorado; particularismo dos temas, pois existe a busca pela vinculação das decisões aos interesses dos que os ajudaram a se eleger; prevalência de interesses organizados, na medida em que há vinculação das decisões aos interesses de grupos organizados e mobilizados; e, ainda, a busca de exposição: atos passam a ser simbólicos, teatrais, não necessitando serem nem concretos nem eficazes.
Lidando com a disputa entre projetos políticos divergentes, identificam-se lutas sociais que conquistam a abertura de espaços no sentido da ampliação das instâncias de participação política. Esse processo também é marcado por contradições. Alguns desses aspectos podem ser identificados na organização das conferências, abrindo-se a oportunidade, aqui, para que se discuta qual o poder democratizante desses espaços; qual sua configuração como locais participativos; que potencialidade têm de fomentar consciência crítica; e como se dá seu modelo representativo. Além desses aspectos, há também a necessidade de que sejam avaliadas as possibilidades de efetivação de suas deliberações, percebendo-se seu conteúdo como emancipador e capaz de alavancar conquistas políticas.