Nova Economia Institucional e o Modelo de Agente-Principal

É importante mencionar que, para entender a corrupção, é necessário partir da

definição que destaca a relação entre público e privado, que visa as relações entre as

instituições públicas e empresas. Nesse cenário, a teoria microeconômica aponta para um

problema na relação entre agente e principal, conhecido como problema de agência. Deve-se

sublinhar que a estrutura institucional e política pode determinar os níveis de corrupção e,

especialmente, que governos fracos não conseguem controlar as atividades das suas agências

(SCHLEIFER, VISHNY, 1993).

Quando se analisam grandes empresas no campo da teoria da firma, ou ainda,

instituições públicas, há a necessidade de delegar parte da autoridade da tomada de decisão a

representantes ou agentes profissionais. As obrigações e responsabilidades de ambas as partes

são estabelecidas por meio de contrato. Nesses diferentes arranjos contratuais em ambientes

complexos, há partes que delegam as tarefas, os chamados principais, e há partes que as

executam, os chamados agentes. As relações contratuais entre os agentes e seus principais

constituem o fundamento da teoria de agência. Os possíveis problemas surgem a partir das

diferentes motivações e objetivos, das informações assimétricas ou das diferentes preferências

de risco (EISENHARDT, 1989).

Em primeiro lugar, observa-se uma separação entre a propriedade e a gestão. Surge,

portanto, uma tarefa difícil para o principal de assegurar que as ações do agente estejam

alinhadas com seus interesses. Entretanto, tanto o agente como o principal age em ambientes

com incentivos diferentes. Ambos são seres racionais, autocentrados, com interesses próprios

e, muitas vezes, distintos e tendem a maximizar sua função de utilidade. Tal entendimento das

inclinações dos agentes indica que o problema do agente-principal está baseado na teoria da

escolha racional (SZANTO, 1999). De um lado, o principal deseja o melhor resultado

possível da ação do agente, com o menor custo possível. Por outro lado, o agente deseja um

resultado satisfatório de sua ação, com o mínimo esforço possível e custo irrelevante

(STEPIEN, 2012). O principal caracteriza-se por uma tolerância maior aos riscos, em razão

de sua capacidade de diversificar seu portfólio, e também por uma visão de longo prazo.

Porém, o agente que possui um maior conhecimento sobre requisitos e resultados das suas

atividades tem a oportunidade de reportar informações incompletas ou tendenciosas

(OLIVEIRA, FONTES FILHO, 2017). Isso significa que há uma assimetria de informação

entre agente e principal que pode levar a um comportamento oportunista do agente visto que

ele possui informação mais completa ou mais especializada. Além disso, a informação não

pode ser adquirida sem custo por nenhuma parte da mesma maneira. Jensen e Meckling

(1976) destacam três tipos de custos que decorrem dessa relação. O primeiro são os inúmeros

custos de monitoramento dos contratos nos quais o principal de tem incorrer para assegurar

seus interesses. O segundo são os custos de obrigação para diminuir o conflito de agência e

que reduzem o bem-estar do principal (DEPKEN, NGUYEN, SARKAR, 2006). O terceiro

tipo são as perdas residuais que ocorrem devido a decisões ineficientes tomadas pelo agente

(PANDA; LEEPSA, 2017).

A premissa básica do problema de agência é que ambas as partes buscam maximizar

sua função de utilidade o que significa que o agente nem sempre agirá no interesse do seu

principal e pode utilizar a assimetria de informação a seu favor (OLIVEIRA, FONTES

FILHO, 2017). A mencionada assimetria de informação, na qual geralmente o agente é mais

bem informado do que o principal, pode ocorrer antes do estabelecimento do contrato entre as

partes ou depois. Se tal situação ocorrer antes do contrato, as partes encontram-se numa

situação chamada de seleção adversa, em que uma delas pode ter motivações ocultas ou

simplesmente mentir, criando problemas éticos. Em contrapartida, depois do contrato, há um

problema de assimetria de informação chamado risco moral, em que ações específicas podem

ser escondidas e o contrato pode ser cumprido ou não. Ademais, devido à racionalidade

limitada dos indivíduos, decorrente das suas limitações de informação, cognição limitada,

tempo limitado, complexidade das suas decisões, riscos e incertezas, as possibilidades de

comportamentos oportunistas multiplicam-se.

Esses problemas entre o agente e o principal frequentemente ocorrem nas instituições

entre gerentes e empregados ou proprietários e administradores. Porém, as relações de agência

ocorrem também no ambiente público entre o Estado e os agentes econômicos privados; entre

os cidadãos e os políticos; e entre os políticos e a burocracia (PRZEWORSKI; 2003). No

entanto, a interação com o setor privado também se dá indiretamente pelas múltiplas outras

interações do agente. Há muitas conexões entre o governo e as grandes corporações, nas quais

aparecem oportunidades de rendas extraordinárias para os agentes, ou seja, corrupção

(STEPIEN, 2012). Uma das típicas relações de agência no setor público é quando o Estado

delega ao aparato burocrático os serviços que deve prestar à população. Nessa situação,

ocorre uma tensão entre a delegação das tarefas, controle público e prestação de contas

(OLIVEIRA, FONTES FILHO, 2017).

Muitas vezes, os funcionários públicos oferecem e pedem propinas em troca de bens

públicos ou diminuição na espera por certas licenças ou permissões. Vale a pena notar que,

frequentemente, esses bens oferecidos pelos funcionários públicos não são exatamente o cerne

do problema, mas permitem aos agentes privados conduzir suas atividades econômicas de

uma forma que, normalmente, não conseguiriam fazem em um ambiente demasiadamente

restrito (SCHLEIFER, VISHNY, 1993).

e o destaque dos aspectos econômicos das

O problema da agência no setor público

instituições foi difundido por artigo de COASE (1937), graças ao qual os conceitos da Nova

Economia Institucional ficaram populares. A Nova Economia Institucional analisa as

organizações e as entende como resultado de processos complexos de negociações que

ocorrem entre indivíduos e grupos de indivíduos. Essas relações contratuais entre os agentes

visam diminuir os custos de transação, por exemplo, o cumprimento de potencial acordo, a

possibilidade de comportamentos oportunistas ou até o rompimento de acordos (BUENO,

2003). No setor público, as relações da agência são frequentemente analisadas sob a ótica da

teoria da escolha pública, em que o Estado, por meio de políticos democraticamente eleitos,

promove políticas públicas em prol da sociedade (OLIVEIRA, FONTES FILHO, 2017). No

entanto, não há nenhuma razão especial para acreditar que indivíduos nas suas decisões

públicas comportar-se-ão diferentemente do que o fazem na sua vida privada. Dito isso, os

políticos e os burocratas agem de acordo com os mesmos princípios e irracionalidades que os

demais membros da sociedade (OLIVEIRA, FONTES FILHO, 2017).

Outra formulação da relação agente-principal descreve o principal como um agente de

alto comando do governo e o agente como pessoas que pedem propina em troca de bens

produzidos pelo governo (SCHLEIFER, VISHNY, 1993). Como o agente possui um direito

efetivo de propriedade sobre os bens governamentais, as propinas causam distorções de

mercado e alocação errônea de recursos (SCHLEIFER, VISHNY, 1993).

Dessa forma, é importante buscar acordos que reduzam esses riscos a um mínimo e

estabeleçam melhores acordos entre agentes e principais. No âmbito das relações públicas, o

controle da burocracia pelos políticos, por exemplo, pode ocorrer ex ante, por meio da

definição de leis e regras e o melhor desenho de organizações, ou ex post, por meio de

sanções, cortes orçamentários, troca de gestores, revisão das incumbências, monitoramento,

fiscalização da mídia e da sociedade civil.

Baseando-se no modelo de agente-principal, Fred Thompson propôs quatro estratégias

para diminuir as assimetrias de informação por parte do principal: a elaboração de contratos

com direitos e obrigações detalhados, um processo de seleção de agentes rigoroso, o

monitoramento e a aplicação de pesos e contrapesos institucionais para limitar as ações

unilaterais do agente (STEPIEN, 2012). Dentro do regime democrático, as eleições são

consideradas uma forma de recrutamento e transparência, mas nem todos os servidores

públicos são eleitos. Em razão dos conhecimentos cada vez maiores e da emancipação dos

eleitores, tal controle não é mais suficiente (STEPIEN, 2012).

Kaminski (2006) destaca que as prestações de contas podem ser verticais, isto é, entre

o eleitorado e seus representantes, ou horizontais, entre diferentes tipos de autoridades como

executiva, legislativa e judiciária. Stepien (2012), por exemplo, propõe diferentes tipos de

monitoramento para melhorar o funcionamento da relação agente-principal, como o

monitoramento interno feito pelas instituições públicas, o monitoramento informal e

espontâneo feito pela população, o monitoramento feito pelas instituições sem fins lucrativos

e o monitoramento feito pela mídia. Há também aspectos institucionais que podem diminuir a

corrupção como, por exemplo, a menor liberdade das agências governamentais na criação de

novas leis e regulamentações ou a maior competição entre agências governamentais

(SCHLEIFER, VISHNY, 1993). O modelo de interações num ambiente institucional criado

por Rose-Ackerman e Palifka (2016) está apresentado na Figura 1.

Figura 1 - Fluxo das Interações de Corrupção

Esse gráfico engloba todos os tipos de corrupção que ocorrem no setor público, desde

pequenos atos de corrupção que ocorrem nas interações entre os setores público e privado até

grandes esquemas de corrupção que envolvem poucos agentes e muito dinheiro. Cada seta

indica o fluxo dos ganhos e o seu nome indica o que se está ganhando em troca

(ROSE-ACKERMAN E PALIFKA, 2016). O esquema apresentado mostra agentes com grande poder

público e pequenos burocratas que podem usar a sua função para obter rendas extraordinárias.

Observa-se o surgimento de certos padrões de relações contratuais entre os agentes que

possuem informações assimétricas e onde aparece a figura da agência. Nessas situações, as

decisões dependem da análise de custo e benefício entre os diferentes tipos de custo

(ROSE-ACKERMAN E PALIFKA, 2016). Rose-Ackerman e Palifka (2016) destacam ainda que

incentivos tais como salários, monopólio, poder decisório e falta de responsabilidade

influenciam o aparecimento da corrupção. Além desses elementos, há uma ética pessoal e um

ambiente institucional que moldam as decisões, tais como a estrutura política, a estrutura

jurídica, o Estado de Direito e a cultura institucional.

No documento INVESTIGAÇÃO ECONÔMICO-COMPORTAMENTAL SOBRE A NATUREZA DA CORRUPÇÃO (páginas 30-34)