O alcance e os destinatários da norma do Decreto-Lei 288/67

A criação da Zona Franca de Manaus, por meio do Decreto-Lei 288 de 1967, representa um grande avanço no desenvolvimento econômico da região do Amazonas.

Acredita-se que o incentivo à industrialização de produtos na ZFM trouxe grandes benefícios para o Amazonas e também para o Brasil, pois a venda dos produtos industrializados para o restante do país é bastante significativa, além da geração de mão-de-obra, aumento do produto interno bruto, da arrecadação de tributos e do faturamento bruto das empresas do distrito industrial de Manaus. (PIRES, 2008, p.494; 499).

Por esse aspecto se justifica a fundamentação constitucional da política de incentivos fiscais da ZFM, pelo art.151, I, da CF/88, que vincula a concessão de incentivos à promoção do equilíbrio do desenvolvimento socioeconômico e pelo mandamento do art. 3º, inciso III, de

“erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais”.

Contudo, a “promoção do desenvolvimento socioeconômico” também pode levar ao entendimento da autossuficiência econômica pelo desenvolvimento da estrutura socioeconômica do Estado, não somente no sentido econômico, mas principalmente no social.

Neste sentido se expressa a crítica de Gilberto Bercovici à efetividade da norma do Decreto-Lei 288/67, como se lê na transcrição abaixo:

Nada disso se concretizou. A ZFM pode ser considerada, na expressão de Dennis Mahar, um “enclave de importação”. Os investimentos trazidos pelos incentivos da ZFM concentraram-se nas redondezas de Manaus, não se propagaram pelo restante da Amazônia Ocidental, seja pela infra-estrutura inadequada ou pelas

dificuldades de acesso e comunicação. Desta maneira, a ZFM revelou-se muito mais uma política de desenvolvimento urbano de Manaus do que uma política de desenvolvimento regional para a Amazônia Ocidental: as indústrias têm tantas vantagens fiscais que inviabilizaram o surgimento ou o bom desenvolvimento de outras indústrias na Amazônia. Além disso, a maior parte das indústrias instaladas na ZFM não tem qualquer ligação com a estrutura socioeconômica da região. Toda sua produção é voltada para o Centro-Sul, sem criar efeitos de encadeamento pra trás com setores regionais. (BERCOVICI, 2003, p.135, grifos nossos).

A crítica sobre a inviabilidade do modelo fiscal em promover o desenvolvimento de indústrias vinculadas à estrutura socioeconômica da região também levanta o problema do baixo aproveitamento do capital humano regional. Ressalta-se a ocorrência do mesmo problema na década de 1990, quando o Polo Industrial de Manaus sofreu mudança na origem de seus investimentos. Sylvio Ferreira (2000, p.53) explica que a estratégia adotada naquela década foi a de “diversificação com re-especialização dos setores privilegiando a interligação de processos produtivos (Integração Competitiva), provocando mudanças nas plantas industriais com a incorporação intensiva de capital fixo e a redução de capital humano.”

O autor destaca que a Integração Competitiva resultou na importação de componentes.

Este fato inviabilizou o progresso de pesquisa e desenvolvimento no polo tecnológico e biotecnológico. Sylvio Ferreira explica como este processo reduziu o capital humano na região:

Ao importar componentes, seja no mercado interno (exceto no Amazonas) ou no mercado externo, gera empregos em outros lugares que poderiam ser criados em Manaus ou no interior do Estado do Amazonas, precisando para tanto investimentos em C&t. A superação desse obstáculo permitiria uma alavancagem do Polo Industrial, bem como sinalizaria a Zona Franca de Manaus como um polo industrial, e também um polo tecnológico e biotecnológico. (FERREIRA, 2000, p.53).

Relata-se também que a pior crise pela qual já passou a economia do PIM, coincidiu com a fase da Nova Política Industrial e de Comércio Exterior do governo Collor.

Esta fase se caracterizou pela liberação das importações em todo o território nacional.

Admilton Pinheiro Salazar explica o que representou esta fase para a região:

O início desta última fase coincidiu com a pior crise pela qual já passou a economia do PIM com a liberação das importações em todo o território nacional, a chamada abertura comercial do país. Essa política, chamada por alguns de “choque de modernidade”, efetuada sem o mínimo planejamento, na improvisação e no afogadilho, consistiu simplesmente em um “choque de irresponsabilidade”, abrindo as fronteiras do país à concorrência internacional, isto é, fechando os postos de trabalho nacionais conquistados ao longo de trinta anos e favorecendo a criação de empregos na Ásia e em outras partes do mundo. (SALAZAR, 2006, p.302, grifo nosso).

Com base nas informações apresentadas acima, pode-se concluir que a ZFM possui um modelo precário de desenvolvimento, no quesito de autonomização. Em relação ao objetivo da Zona Franca de desenvolver o interior amazônico, observou-se que a implantação de incentivos fiscais, cuja finalidade era atrair investimentos para desenrolar projetos regionais que provessem seu próprio capital, tecnologia e processos de fabricação, acabou por incentivar somente a produção. Pontue-se que os entraves ao modelo aplicado foram a não consideração de mecanismos para a retenção do capital na região, ou seja, para o reinvestimento dos lucros obtidos na própria região, e também a falta de investimentos governamentais em infraestrutura que viabilizassem a criação de um corredor de exportação para os países fronteiriços e áreas do Caribe e das Américas, possibilitando assim a integração econômica com os países amazônicos. (SALAZAR, 2006, p.304).

Problemas como precariedade de infraestrutura, ausência de estrutura portuária, falhas no abastecimento de energia elétrica, ausência de mão de obra qualificada e de equipamentos urbanos nos demais municípios do estado do Amazonas foram apontados, por Ernesto dos Santos Chave da Rocha, como fatores que diminuem a atratividade dos investidores e, por consequência, configuram-se como óbice ao desenvolvimento no interior do Amazonas (ROCHA, 2008, p.35).

Admilton Pinheiro Salazar enumera quais seriam as medidas para consolidar o êxito do projeto industrial amazonense:

A recuperação dessa rodovia, hoje totalmente segmentada, a construção de armazéns alfandegados e de um porto de cargas internacionais, com instalações retroportuárias e um terminal de containers nas proximidades do distrito industrial, a eletrificação rural nas áreas ocupadas do distrito agropecuário e a criação de um cinturão verde de hortigranjeiros, mediante o assentamento de pequenos produtores rurais em projetos agropecuários abandonados [...]. (SALAZAR, 2006, p.306).

Contudo, este aspecto da concretização do mandamento de redução de desigualdades sociais e regionais voltado para o desenvolvimento regional autônomo, na visão de Gilberto Bercovici, não se concretiza na Amazônia devido a uma impossibilidade histórica.

Explica-se esta impossibilidade histórica pela questão regional fixada a partir do Relatório do GTDN, em 1959. Naquele período, a questão regional se voltou para a industrialização das regiões menos desenvolvidas, não nas mesmas condições em que ocorreu nos países desenvolvidos, mas em resposta às restrições do comercio exterior oriundas da crise de 1929. (BERCOVICI, 2003, p.125).

A concepção desta industrialização foi fundamentada na concepção centro-periferia da Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (CEPAL), que consiste na

substituição regional de importações, não para se limitar a produtos nacionais, mas para ampliar e diversificar a capacidade produtiva industrial. Gilberto Bercovici explica que, no Brasil, esse processo resultou na criação de um mercado nacional articulado, com a integração produtiva entre as indústrias das regiões, a partir do Plano de Metas (1956-1961), em cenário de complementaridade. O núcleo dessa industrialização se concentrou no Estado de São Paulo, beneficiado pelo desenvolvimento de seu complexo cafeeiro. E as indústrias periféricas das demais regiões se fixaram condicionadas pelo exterior e pela industrialização de São Paulo. A partir deste evento, Gilberto Bercovici destaca a impossibilidade histórica de industrialização regional:

Muitas dessas indústrias, segundo Wilson Cano, não estavam vinculadas às necessidades e aos mercados locais, mas ao mercado externo (no exterior ou no país), não possuindo dinâmica industrial própria e grande encadeamento com a economia regional. [...]

Com a crescente integração do mercado nacional, não é mais possível a utilização da noção de complexo econômico regional nem entender as chamadas “economias regionais” como espaços econômicos autônomos. Ocorreu no Brasil, na expressão de Francisco Oliveira, um processo de “substituição de uma economia nacional formada por várias economias regionais para uma economia nacional localizada em diversas partes do território nacional”, ou seja, a criação de uma “economia nacional regionalmente localizada”. (BERCOVICI, 2003, p.129).

Ainda em tempos atuais, pode ser verificado o modelo de economia nacional apresentado na lição de Gilberto Bercovici. Basta analisar a estrutura da estratégia política de industrialização nacional, no estabelecimento das Portarias Interministeriais de Processo Produtivo Básico do Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior - MDIC e Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação - MCTI¹.

Conforme art. 4º, §2º, da Lei n^o 10.176/2001, a fixação das etapas mínimas de fabricação dos produtos são propostas pelos ministros de Estado do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior e da Ciência e Tecnologia, a partir da solicitação da empresa interessada, num prazo de 120 dias contados da data da solicitação, e publicadas em portarias interministeriais, após aprovação.

O processo de análise dessas portarias considera as indústrias do parque nacional para a fixação das etapas mínimas de fabricação e a consequente fixação da cadeia produtiva de

1 O processo produtivo básico (PPB) foi instituído pela Lei n^o 8.387 de 1991, conforme estabelecido pelo art. 7º,

§6º, do Decreto-Lei 288/67. A definição básica de PPB é de um conjunto mínimo de operações, no estabelecimento fabril, que caracteriza a efetiva industrialização de determinado produto. Com a abertura da economia brasileira no governo de Itamar Franco, ocorreram as primeiras publicações sobre PPB. Desde a década de 1990, o Governo Federal tem utilizado o PPB como meio para concessão de incentivos fiscais na Zona Franca de Manaus e pela legislação de incentivo à indústria de bens de informática, telecomunicações e automação.

cada produto. Resta concluir que o sistema de integração produtiva obedece aos interesses nacionais, e não exclusivamente ao desenvolvimento regional.

A condução da integração produtiva conforme os interesses nacionais é atribuição de um Estado Federal. Gilberto Bercovici destaca que o processo de integração está relacionado ao caráter unitário de um Estado Federal. Este atributo também vincula a autonomia dos entes:

Neste sentido, num Estado federal a unidade é o resultado de um processo de integração, em que a autonomia não se limita a ser um objeto passivo (garantia), mas é, essencialmente, sujeito ativo na formação desta unidade estatal (participação).

(BERCOVICI, 2003, p.147).

Além da impossibilidade histórica de industrialização regional, vale ressaltar que a crítica do mesmo autor sobre a eficácia da política desenvolvimentista do Decreto-Lei 288/67 está condicionada ao âmbito de incidência dos incentivos fiscais, previstos na norma em aspecto geográfico, como se pode extrair da leitura do dispositivo abaixo:

Art 1º A Zona Franca de Manaus é uma área de livre comércio de importação e exportação e de incentivos fiscais especiais, estabelecida com a finalidade de criar no interior da Amazônia um centro industrial, comercial e agropecuário dotado de condições econômicas que permitam seu desenvolvimento, em face dos fatôres locais e da grande distância, a que se encontram, os centros consumidores de seus produtos. (Grifo nosso).

Acentua a pesquisa que a expressão “no interior da Amazônia” é delimitada nos dispositivos seguintes ao art.1º do DL.

Art 2º O Poder Executivo fará demarcar, à margem esquerda dos rios Negro e Amazonas, uma área contínua com uma superfície mínima de dez mil quilômetros quadrados, incluindo a cidade de Manaus e seus arredores, na qual se instalará a Zona Franca.

§ 1º A área da Zona Franca terá um comprimento máximo contínuo nas margens esquerdas dos rios Negro e Amazonas, de cinqüenta quilômetros a juzante de Manaus e de setenta quilômetros a montante desta cidade.

§ 2º A faixa da superfície dos rios adjacentes à Zona Franca, nas proximidades do pôrto ou portos desta, considera-se nela integrada, na extensão mínima de trezentos metros a contar da margem.

§ 3º O Poder Executivo, mediante decreto e por proposta da Superintendência da Zona Franca, aprovada pelo Ministério do Interior, poderá aumentar a área originalmente estabelecida ou alterar sua configuração dentro dos limites estabelecidos no parágrafo 1º dêste artigo. (Grifos nossos).

Cabe pontuar que, a título de concessão de incentivos fiscais estaduais, o Convênio ICMS 49/94, de 30 de junho de 1994, aumentou o âmbito da Zona Franca para os municípios de Rio Preto da Eva e de Presidente Figueiredo, como se lê na norma abaixo:

Cláusula primeira. Ficam estendidas aos Municípios de Rio Preto da Eva e de Presidente Figueiredo, no Estado do Amazonas, as disposições do Convênio ICM 65/88, de 6 de dezembro de 1988, bem como os respectivos procedimentos de controle e fiscalização.

Observada a impossibilidade histórica de industrialização regional e a restrição territorial imposta pelo DL, é possível deduzir que o desenvolvimento urbano de Manaus não significa um desvio de finalidade desta norma. Pois, como demonstrado, o desenvolvimento econômico (mesmo que em sentido tradicional de crescimento) ocorreu na área delimitada pelo DL.

Contudo, é válido para esta pesquisa o argumento de que o modelo de incentivos fiscais não promove a instalação de indústrias ligadas à estrutura socioeconômica da região. A compreensão deste problema requer a expansão de objetivos do desenvolvimento econômico, antes mensurados somente pelo crescimento econômico.

Se o conceito de desenvolvimento for repensado de acordo com o conceito de desenvolvimento sustentável, é possível refletir sobre um sentido diferente ao mandamento da promoção do equilíbrio do desenvolvimento socioeconômico entre as diferentes regiões do país, disposto no art. 151, inciso I, da CF/88.

É possível questionar, também, se o desenvolvimento baseado na concentração de investimento em Manaus poderia potencializar os objetivos do desenvolvimento sustentável listados pela Comissão Mundial do Meio Ambiente e Desenvolvimento (CMMAD, 1988, 1991), como: a) crescimento renovável; b) mudança de qualidade do crescimento; c) satisfação das necessidades essenciais por emprego, água, energia, alimento e saneamento básico; d) garantia de um nível sustentável da população; e) conservação e proteção da base de recursos; e) reorientação da tecnologia e do gerenciamento de risco; reorientação das relações econômicas internacionais. (BARBOSA, 2008, p.3).

Finalmente, resta pontuar que o desenvolvimento econômico preconizado na política de incentivos fiscais do DL 288/67 não pode estar desvinculado do sentido outorgado na Constituição Federal de 1988, uma vez que a norma foi recepcionada pelo art. 40 do ADCT.

2 O SENTIDO DE DESENVOLVIMENTO OUTORGADO PELA CF/88 E A RECEPÇÃO DO DL 288/67 PELO ART. 40 DO ADCT

No capítulo anterior foram apresentadas as investidas de desenvolvimento no decorrer da história de implantação da Zona Franca de Manaus. A intenção deste recorte histórico foi a de demonstrar que o desenvolvimento ocorreu pela via econômica, no molde tradicional de crescimento econômico.

Conforme preconizado no caput do art. 1º do DL 288/67, a região foi dotada de condições econômicas que viabilizaram sua integração à estratégia econômica nacional. Neste evento, o Polo Industrial de Manaus é apontado como principal motor econômico da capital do Amazonas e responsável por alçá-la à sétima posição, entre as capitais do Brasil, em termos de PIB per capta, de acordo com os dados do IBGE de 2015. (FERREIRA;

BOTELHO, 2014, p. 144).

Após a recepção do DL 288/67 na CF/88, à finalidade das políticas públicas de desenvolvimento é adicionado outro desafio. Da mesma forma, a promoção do equilíbrio do desenvolvimento socioeconômico entre as diferentes regiões do país deve considerar um conceito mais atualizado de desenvolvimento, segundo o disposto no art. 225 da CF/88. Tal atualização decorre da inauguração do capítulo do Meio Ambiente na CF/88, que instituiu o conceito de desenvolvimento sustentável.

Por isso, falar sobre o sentido do desenvolvimento outorgado pela Constituição Federal de 1988 requer um breve recorte para a compreensão do significado do termo

“desenvolvimento sustentável”, e sua posterior instituição no ordenamento jurídico brasileiro.

Este capítulo, portanto, foi reservado à apresentação da evolução do conceito de desenvolvimento sustentável de um ideal para um direito e princípio, bem como sua instituição no nosso ordenamento jurídico. Com isso, pretende-se que se reconheçam os efeitos jurídicos almejados por este princípio, assim como a mesma potencialidade no Decreto-Lei 288/67.

A sustentabilidade, ou, o desenvolvimento sustentável tem sido assunto internacional desde a década de 1960 e base para legislações no mundo inteiro. A importância deste princípio tomou notoriedade desde a percepção da limitação dos recursos naturais e da ilimitada necessidade humana. A conscientização global, por sua vez, só ocorre após a exposição da ação devastadora do homem sobre os recursos naturais, e sobre a economia que dividiu o mundo entre desenvolvidos e subdesenvolvidos, ou dominantes e dominados.

Abordar o assunto da sustentabilidade é refletir sobre o desenvolvimento humano ao longo da história; trata-se de buscar o significado da palavra e entender o sentido do que realmente se aspira e legisla.

Sabe-se que o desenvolvimento econômico tem norteado a base de políticas públicas, e tem sido influenciado pelos ideais de mercado de consumo. O que se analisa é onde se posiciona o direito ao desenvolvimento econômico dentro do contexto de outros direitos fundamentais, como à sadia qualidade de vida e — o mais novo direito fundamental — ao meio ambiente ecologicamente equilibrado.

2.1 O conceito de desenvolvimento e a evolução do direito

O conceito de desenvolvimento é vário² e multidimensional. No dicionário é definido como a ação de crescer ou progredir. Mas, para o melhor entendimento do conceito é relevante a análise morfológica da palavra. O olhar individual de seus elementos mórficos elucida diferentes significados. O núcleo da palavra, onde reside seu significado principal, vem dos termos em latim ‘in’ e ‘volvere’, que se traduzem, respectivamente, como movimento para dentro e reverter ou virar. Aos afixos ‘des’ e ‘mento’ conferem-se os significados secundários de negação e ação. Elinaldo Santos afirma que o significado geral formaria o que pode ser expresso como “sem movimento para reverter a ação”, ou ainda,

“sem envolvimento”. O mesmo autor conclui:

Isso nos remete a uma conclusão de que é preciso algo para gerar o movimento e/ou envolvimento. Entretanto, o que seria esse algo? Para qual direção o movimento se conduz? Envolver para quê? As respostas para essas questões dependem do contexto no qual se aplica a palavra. No caso do contexto da palavra desenvolvimento é preciso retomar a história. (SANTOS, 2012, p.46).

Retomando a história, é relevante citar que a origem deste conceito está na biologia, quando se remete o termo evolução ao progresso das potencialidades genéticas. Charles Darwin (1809-1882), em sua obra A Origem das Espécies (1859), defendia que os seres vivos eram frutos de um processo de adaptação e aprimoramento de acordo com a disponibilidade de recursos naturais. O aprimoramento das espécies garantiu a sobrevivência através da

2 Considerando a definição de desenvolvimento como progresso, pode-se citar a explicação de ‘progresso vário’

de Spencer (2002). Em sua obra Do Progresso — sua lei e sua causa, o autor explica que o progresso é indefinido e vário, pois se presta a explicar vários fenômenos como o número de habitantes, a extensão de um território, outras vezes se refere à quantidade dos produtos materiais da agricultura ou indústria, ou ainda se à qualidade superior destes produtos ou aos novos e aos melhores modos de se obtê-lo.

evolução da forma de recolher alimentos, de se defender de ataques predatórios e se reproduzir. (LOPES, 2013, p.3).

Acredita-se que o aspecto biológico do desenvolvimento evoluiu para aspecto social nas últimas décadas do século XVII, consolidando-se com o darwinismo social³. Identifica-se a ideia de progresso na base das mudanças sociais e econômicas da Europa no século XIX, a exemplo do capitalismo industrial na Inglaterra. A sociedade europeia demandou explicações racionais para a crença de desenvolvimento, o que desencadeou diversas correntes de pensamento. (GLÓRIA, 2009, p.2).

Herbert Spencer (1820-1903) defendia o progresso a partir de uma perspectiva social, ao contrário de Darwin, que defendia a evolução em uma perspectiva biológica. De acordo com Pedro Glória (2009, p.2), Spencer foi “um expoente da noção de progresso nas ciências humanas”. Verifica-se esta afirmação pela definição de progresso social em sua obra Do Progresso – Sua lei e sua causa:

Supõe-se que o progresso social consiste na maior e mais variada produção dos objetos necessários à satisfação das nossas necessidades, na crescente segurança pessoal e da propriedade e na amplitude concedida à liberdade de ação. Todavia, o progresso social, rigorosamente entendido, consiste nas transformações de estrutura do organismo social, causa donde derivam as consequências que se observam. A ideia comum é teleológica. Os fenômenos consideram-se apenas na sua relação com a felicidade humana; e pensa-se que só devem reputar-se progressivas aquelas transformações que, direta ou indiretamente, tendem a aumentar esta felicidade, fazendo, por conseguinte, depender o seu caráter, na relação a que nos circunscrevemos, da referida tendência. Não obstante, para bem se compreender o progresso, devemos investigar a natureza de tais transformações, com absoluta

Supõe-se que o progresso social consiste na maior e mais variada produção dos objetos necessários à satisfação das nossas necessidades, na crescente segurança pessoal e da propriedade e na amplitude concedida à liberdade de ação. Todavia, o progresso social, rigorosamente entendido, consiste nas transformações de estrutura do organismo social, causa donde derivam as consequências que se observam. A ideia comum é teleológica. Os fenômenos consideram-se apenas na sua relação com a felicidade humana; e pensa-se que só devem reputar-se progressivas aquelas transformações que, direta ou indiretamente, tendem a aumentar esta felicidade, fazendo, por conseguinte, depender o seu caráter, na relação a que nos circunscrevemos, da referida tendência. Não obstante, para bem se compreender o progresso, devemos investigar a natureza de tais transformações, com absoluta