4.1. Plano de Ações Articuladas: estratégia de planejamento bilateral?
4.1.2 O apoio aos municípios: o conteúdo e a forma do planejamento
Esta nova sistemática de relação entre a União e os municípios não visava apenas rever a atuação da União, mas também buscava dar melhores condições às equipes locais para solicitar os recursos voluntários disponíveis e, ao mesmo tempo, aprimorar o planejamento e gestão das políticas locais. Evidência disso foi a disponibilização de instrumentos para realização de um diagnóstico da situação local e planejamento das ações para os anos posteriores, bem como o envio de técnicos aos municípios classificados como prioritários para auxiliá-los neste processo. Nos dois municípios constatou-se que esta sistemática pouco interferiu na forma de gestão da política educacional local, a qual parece estar mais vulnerável aos posicionamentos e interesses já existentes em cada um dos municípios.
Abaixo se encontra uma sistematização das ações previstas no PAR de cada um dos municípios analisados. Apresentam-se as responsabilidades definidas tanto para a gestão municipal, como para o MEC de forma a alcançar as ações previstas. Após apresentar a tabela, discutiremos o andamento das ações, a partir das informações fornecidas pelos entrevistados em ambos os municípios.
Quadro 8: Ações previstas no PAR de Kariri
Ações previstas Atribuição do município Assistência técnica do MEC
Reestruturar o Plano Municipal de Educação (PME)
Elaboração e aplicação de instrumentos de acompanhamento e avaliação do PME.
Capacitação de servidores (multiplicadores) da SME
Implantar regras para o estágio probatório
Produção e distribuição de material informativo. Elaboração de documento com critérios claros para o estágio probatório
Implementar o Plano de Carreira para os Profissionais de Serviço e Apoio Escolar
Reuniões, seminários e assembléia com profissionais da rede, representantes de sindicatos, representantes do Legislativo, do Executivo e do CME
Promover programas de formação para professores que atuam em ed. especial, escolas do campo, comunidades quilombolas e comunidades indígenas, e que contemplem também as temáticas: educação ambiental, educação para os direitos humanos, educação integral e integrada
Mapeamento dos profissionais interessados
Reunião pedagógica com a equipe escolar e observação dos planos das escolas
Capacitação de professores nas áreas de História e cultura Afro-brasileira e Africana, Educação do campo, Educação indígena, e Educação de Jovens e Adultos
Capacitação de servidores para formar professores sobre o Programa Escola Ativa
Promover a participação dos profissionais de serviço e apoio escolar em programas de formação continuada, considerando também as áreas temáticas: educação ambiental, educação para os direitos humanos, educação integral e integrada
Mapeamento dos profissionais interessados
Incluir como componente da política educacional, o estímulo à autoavaliação e as práticas interdisciplinares
Reuniões com segmentos da comunidade escolar
Estudo de material instrucional sobre currículo e avaliação, reuniões com a comunidade escolar
Capacitação de professores em curso de formação continuada, nas áreas de currículo e avaliação, pela Rede Nacional de Formação Continuada Disponibilização de kit de material para subsidiar na organização do currículo Desenvolver estratégias para ativar
gradativamente os laboratórios existentes e implantar salas de recursos
multifuncionais, inclusive nas escolas indígenas e do campo
Implantação de laboratórios de Ciências nas escolas com anos finais do ensino fundamental
Implantação em 33 unidades escolares de laboratórios de Informática (Proinfo)
Implantar política de inserção das escolas na rede mundial de computadores
Documento com definição da demanda, parcerias, estratégias e custos. Visita às escolas para aplicação do questionário para coleta de dados sobre os
equipamentos de informática disponíveis e as condições para acessar a internet
Implantação em 5 unidades escolares do programa de conexão à rede mundial de computadores (Proinfo) Disponibilização de kit de material para subsidiar levantamento de informações (Proinfo)
Elaborar plano para ampliação do acervo bibliográfico das escolas e incentivar a produção de material específico para as escolas do campo (considerar a diversidade cultural e regional e das comunidades remanescentes de quilombos)
Divulgação do Portal Domínio Público Elaboração de um plano para ampliação do acervo bibliográfico para as escolas da rede
Estudo de material informativo/
instrucional Programa Nacional Biblioteca da Escola (PNBE)
Disponibilização de material informativo/ instrucional Programa Nacional
Biblioteca da Escola (PNBE)
Elaborar política pedagógica que considere e valorize a diversidade racial, cultural, sexual e igualdade de gênero, e de pessoas com deficiência, e, ainda, os temas de direitos humanos e educação
Elaboração de um plano de aquisição, distribuição e reposição anual de equipamentos e materiais pedagógicos para as escolas, considerando e
valorizando a diversidade racial, cultural e
Disponibilização de material pedagógico para suporte ao processo didático de implantação das Leis 10.639/03 e 11.645/08 para alunos da educação infantil, ensino fundamental
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Quadro 9: Ações previstas no PAR de Tikuna
Ações previstas Atribuição do município Assistência técnica do MEC
Implantar e/ou reestruturar o plano Municipal de Educação
Elaboração e aplicação de instrumentos de acompanhamento e avaliação do Plano Municipal de Educação (PME). Reuniões com representantes do Legislativo, do Executivo e da comunidade escolar.
Capacitação de servidores (multiplicadores) da SME
Implementar o Plano de Carreira para os Profissionais de Serviço e Apoio Escolar
Reuniões, seminários e assembléia com profissionais da rede, representantes de sindicatos, representantes do Legislativo, do Executivo e do CME.
Produção e distribuição de material informativo
Implantar o ensino fundamental de 9 anos e reestruturar a proposta pedagógica da rede
Reuniões, seminários para elaboração de documento com estratégias para
implementação do EF de 9 anos. Estudo de material
informativo/instrucional do Programa Ampliação do EF para 9 Anos
Disponibilização de material informativo/instrucional do Programa Ampliação do EF para 9 Anos Construção juntamente com a SME de documento com propostas de reordenamento de rede
Implementar os dispositivos constitucionais de vinculação de recursos da educação.
Audiência pública; material impresso Capacitação de gestores municipaiso
Promover programas de formação e habilitação específica para
professores que atuam em ed. especial, escolas do campo, comunidades quilombolas e comunidades indígenas, e que contemplem também as temáticas: educação ambiental, educação para os direitos humanos, educação integral e integrada.
Estudo de material informativo/ instrucional de programas do MEC Mapeamento dos profissionais interessados
Reunião pedagógica com a equipe escolar (coordenadores, professores e outros) e observação dos planos das escolas.
Participação de técnico(s) da equipe pedagógica nas cinco etapas de formação oferecidas pelo Programa Escola Ativa
Disponibilização de material
informativo/ instrucional de programas do MEC
Capacitação de professores cursistas que trabalham na educação especial Capacitação de professores cursistas que trabalham nas escolas do campo
Definir e implementar políticas para correção de fluxo
Estudo, seminários e palestras para os professores e gestores sobre correção do fluxo escolar.
Reuniões e acompanhamento da implementação do PP.
Incluir como componente da política educacional, a adequação dos espaços escolares às pessoas com deficiência ou mobilidade reduzida.
Elaboração do plano plurianual e estimativa de custos de adequação dos espaços escolares às pessoas com deficiência ou mobilidade reduzida e para aquisição de mobiliário e equipamentos Aplicação do Levantamento da Situação Escolar (LSE).
Capacitação de servidores da SME para utilização da metodologia do LSE
Implantar política de inserção das escolas na rede mundial de computadores.
Documento com definição da demanda, parcerias, estratégias e custos. Visita às escolas para aplicação do questionário para coleta de dados sobre os equipamentos de informática disponíveis e as condições para acessar a internet
Implantação em 13 unidades escolares programa de conexão à rede mundial de computadores (Proinfo)
Disponibilização de kit de material para subsidiar levantamento de informações (Proinfo)
As ações previstas em cada um dos municípios diferenciam-se significativamente em seu conjunto, abrangendo ações mais pontuais, como o recebimento de equipamentos de informática para a instalação de laboratórios, mas também ações estruturantes das redes municipais, como a formulação de Planos de Carreira. São políticas muito díspares em termos de importância para a rede municipal, bem como de recursos envolvidos para sua efetivação. Da mesma forma, podem-se ressaltar as diferenças no apoio a ser disponibilizado pela União para a efetivação destas políticas. Enquanto algumas dependem quase que exclusivamente da atuação do MEC, outras praticamente envolvem apenas a gestão municipal.
No caso de Tikuna (o município não prioritário) o PAR foi elaborado pela própria equipe gestora da Secretaria de Educação. Participaram da elaboração o secretário de educação, a diretora de ensino e uma supervisora municipal, sendo que esta equipe foi constituída apenas para o “preenchimento” do documento. Embora nas entrevistas as ações previstas no termo de compromisso entre o município e o MEC praticamente não tenham sido mencionadas, ao compará- las com as ações em realização no município constatou-se vários pontos coincidentes, tais como: a implantação do Plano Municipal de Educação; a implantação do Plano de Carreira para os Profissionais de Serviço e Apoio Escolar; a implantação do ensino fundamental de nove anos, com a reestruturação da proposta pedagógica da rede; a definição e implantação de políticas de correção de fluxo; e a formação de professores na área de história e cultura afro-brasileira. Se considerarmos que o Termo de Compromisso foi assinado apenas em julho de 2009, e que a maioria das ações mencionadas exigem um acúmulo anterior sobre estas temáticas ao menos entre os gestores e técnicos da SME, além de que a maioria dos entrevistados desconhecia as ações presentes no PAR; o mais provável é que o PAR do município refletiu o planejamento da política educacional local já em andamento. No que se refere ao conteúdo, pode-se então dizer que há uma sintonia entre algumas preocupações e prioridades dos gestores municipais com as ações apontadas pelo governo federal no instrumento do PAR, o que, aliás, representa em alguns aspectos disposições recentes da própria legislação nacional. Assim, mais do que uma exigência federal, há regulamentações nacionais em relação aos aspectos considerados coincidentes entre o termo de compromisso e as políticas em implementação no município.
Já no caso de Kariri, o município classificado como prioritário, o PAR foi elaborado pelo Comitê do respectivo plano, constituído às pressas em virtude da visita realizada pelos técnicos contratados pelo MEC para auxiliar o município neste processo45. Apesar da adesão do município ao PDE, este apenas constituiu a equipe para elaborar o PAR quando ficou sabendo que receberia
45
Segundo a coordenadora da Educação Básica da Representação do MEC de SP, os municípios prioritários do estado de São Paulo que foram selecionados em 2007, em virtude da baixa nota do IDEB de 2005, receberam a visita dos próprios funcionários da REMEC/SP e não de consultores contratados, pois estes consultores foram destinados para os estados com maior demanda em termos de número de municípios prioritários. Somente neste segundo momento, em que novos municípios foram considerados
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a visita externa e que precisaria de uma Comissão formada para recebê-la. Foi no período desta visita que o PAR foi elaborado. Dentre as ações previstas no termo de compromisso decorrente do PAR, praticamente nenhuma delas havia sido efetivada, ao menos até julho de 2010, quando a pesquisa de campo foi finalizada.
Das ações presentes no Plano, no final do primeiro semestre de 2010, apenas duas estavam em processo de execução no município, ainda que em fase inicial: a) os programas de formação para professores nas áreas de educação no campo, educação quilombola, história e cultura afro- brasileira, e sobre avaliação e práticas interdisciplinares; e b) o recebimento de equipamentos do Proinfo, como forma de ativar os laboratórios de informática nas escolas. Os programas de formação ainda estavam na fase de mapeamento dos professores interessados para que posteriormente os cursos fossem realizados. No caso do material do Proinfo, duas escolas receberam o material, mas em virtude da pré-existência de um convênio com uma empresa privada para oferecimento do serviço de informática, os equipamentos enviados pelo MEC ainda não haviam sido organizados para serem utilizados pelas escolas.
As justificativas pelo não andamento das ações previstas no PAR foram variadas. Inicialmente alguns membros do Comitê do PAR e a própria secretária de educação acreditavam que para a realização das ações o município deveria aguardar a liberação do MEC. Outros membros do Comitê, em especial representantes de professores e diretores, atribuíram a não execução das ações à centralização do PAR em um funcionário da SME, o qual não promoveu os encaminhamentos necessários. Para uma das representantes de diretores no Comitê, tal fato demonstra que a secretaria de educação não deu a importância necessária ao processo desencadeado pelo MEC. Os membros do Comitê, funcionários da SME, além de um dos secretários de escola, alegaram que a não execução de várias ações (tal como a elaboração do PME, a criação e implantação de regras para o período do estágio probatório, e a elaboração de um plano de carreira para os profissionais da educação) não depende apenas da SME, e por isso estavam aguardando o posicionamento de outros órgãos da administração municipal. A fala de uma das diretoras de escola evidencia tal opinião:
É como a diretora de ensino [da SME] falou, que é a responsável pelo plano de carreira, não depende dela, depende da administração. Ela envia para a administração, a administração vai estudar, emperra o PAR na secretaria, pois independe da secretaria.
Ao que parece, este último posicionamento, bastante citado, exclui a SME da disputa e responsabilidade política no interior da administraçãomunicipal, assim como de sua capacidade de pressão junto ao MEC. Esta postura “passiva” da SME, ao se excluir das disputas políticas no interior do Poder Executivo Municipal pode ser real, ou pode apenas ser a faceta mais aparente da situação. Para analisar esta questão dois fatores parecem contribuir: a situação da secretária de
educação na administração municipal, e o estigma que parece ter criado no município o fato deste ter sido classificado como prioritário.
A secretária de educação ocupa este cargo desde o início do primeiro mandato do atual prefeito, em 2005. Além de compor a base aliada do prefeito, ambos fazem parte do mesmo partido político. Ainda que tal fato não necessariamente garanta a aprovação e viabilização de projetos na educação, também não se pode deixá-lo de lado ao ponderar o grau de autonomia ou dependência da secretaria de educação na administração municipal. A esta situação acrescenta-se que a secretária de educação contestou o fato de o município ter sido considerado prioritário na avaliação do governo federal, questionando se são de fato obrigados a participar deste tipo de ação do MEC. Segundo ela, já possuem outras prioridades, e estas ações do governo federal exigem seu tempo de trabalho.
Os demais entrevistados não chegaram a realizar este tipo de crítica, ainda que, da mesma maneira, não reconhecem o fato de o município ser prioritário. Segundo eles, a inserção do município no conjunto dos municípios prioritários deve-se apenas à mudança na organização da rede, que inicialmente era feita em ciclos (com a atribuição de conceitos), para a seriação (com a atribuição de notas). Com esta mudança houve uma redução da nota do IDEB de 2005 para 2007, mas que não necessariamente estaria relacionada com uma queda na qualidade da educação. Não se reconhecer como “prioritário” pode ser um dos motivos dos gestores da Secretaria de Educação não terem dado primazia às ações previstas no PAR em relação a política educacional local, mas terem preferido manter muitas das condições até então encontradas no município.
A questão da “obrigatoriedade” da participação nos programas disponibilizados pelo MEC foi constatada nos dois municípios, apesar das diferenças entre eles. A fala da Secretária de Educação de Kariri indica que a adesão ao programa não foi de fato uma opção, foi a única opção, ao mencionar a obrigatoriedade de participação. A reflexão realizada pela diretora pedagógica da SME de Tikuna auxilia na compreensão do que está por trás da adesão ao programa. Segundo ela, a adesão ao PDE não foi uma opção do município, mas sim uma condição política, “porque quando
está atrelado à verba você não tem muito o que falar. Ou seja, se você não fizer o PAR, não fizer o PDE, você não ganha verba. Então você não vai fazer isso... Então é responsabilidade do atual prefeito ou do secretário de educação”. A possibilidade de vinculação de algum recurso, ainda que
incerto, parece garantir a adesão dos municípios aos programas. No caso de Kariri, esta situação parece ainda mais frágil. A condição de prioritário o coloca de forma mais enfática em uma situação hierárquica inferior ao MEC. Não apenas a possibilidade de recebimento de recursos interfere na opção de adesão ao programa, mas também sua situação de vulnerabilidade, em virtude da redução na nota do IDEB. Como explicar para a população ou para a oposição que, apesar da redução na
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nota, o município deixou de participar de um programa federal que foi criado, em tese, para dar melhores condições para o município sair desta situação?
Além de garantir a adesão dos municípios, o MEC, ao disponibilizar um instrumento fechado de planejamento, busca induzir o cumprimento seja de determinações legais, seja de programas e ações federais. No entanto, tal cumprimento depende dos interesses dos gestores municipais e da correlação de forças que estes encontram no município para a formulação e implementação das políticas educacionais. Em Tikuna parece que as ações e programas previstos no PAR e no termo de compromisso respondiam a demandas e interesses da gestão municipal, enquanto que em Kariri houve divergência entre o proposto no processo desencadeado pelo MEC e os interesses e demandas do governo local. Em outras palavras, as decorrências do planejamento bilateral entre o MEC e os municípios parecem responder mais aos posicionamentos e interesses já existentes em âmbito local, do que às demandas apontadas pela atuação federal.
A execução do PDE-escola: entre os interesses locais e as políticas federais
Trataremos a seguir da execução do programa “PDE-escola46” em cada um dos municípios, já que esta é representativa no que se refere à relação entre os interesses locais e as políticas federais. O PDE-escola foi proposto pelo governo federal, no rol de ações do PDE, às escolas em todo país que não alcançaram as metas previstas pelo IDEB. Este programa destina recursos financeiros para entidades executoras de escolas de ensino fundamental e tem como objetivo favorecer a melhoria da gestão escolar (FNDE, Resolução 3, 2010, art. 8º). Das várias possibilidades de discussão e análise sobre o programa e a relação das escolas com o governo federal, neste momento destaca-se a forma de execução do programa e a relação da Secretaria de Educação no acompanhamento das ações das escolas participantes.
Para os municípios em que havia escolas participantes do programa, o MEC exigiu que as Secretarias de Educação compusessem um Comitê que elaborasse um parecer sobre o Plano de Ação destas escolas, visando que as Secretarias tivessem acesso às discussões realizadas nas escolas e aos problemas por essas apontados, conforme explicado pela coordenação da REMEC/SP. Segundo esta coordenadora, ao mesmo tempo em que o MEC buscava preservar a
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O PDE-Escola, Plano de Desenvolvimento da Escola, foi um dos programas que compuseram, em 1991, o Pró-Qualidade, política implantada em Minas Gerais com o propósito de promover uma profunda reforma política, financeira, administrativa e pedagógica na rede de escolas estaduais. Em 1998, o PDE-Escola passa a ser o principal projeto do Fundescola, programa desenvolvido por meio de convênios com municípios das regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste. Os objetivos deste programa, na época,